EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
MIRIAM J. RAMÍREZ DE FERRER
Recurrente-Peticionaria
vs.
JUAN MARI BRÁS
Recurrido
COMISIÓN ESTATAL DE ELECCIONES
Recurrida-Peticionaria
CERTIFICACIÓN Núm. CT-96-14
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor FUSTER BERLINGERI
En San Juan, Puerto Rico, 18 de noviembre de 1997.
Nos toca resolver si es constitucional la Ley Electoral de Puerto Rico, en cuanto dispone, en sus artículos 2.003 y 2.023,1 que para ser elector en Puerto Rico, es necesario ser ciudadano de Estados Unidos.
Con arreglo a dicha cuestión, también debemos resolver si el recurrido, licenciado Juan Mari Brás ("Mari Brás") , debe ser eliminado del registro de electores de Puerto Rico.
I
Juan Mari Brás nació el 2 de diciembre de 1927 en Mayagüez, Puerto Rico, fruto del matrimonio de dos puertorriqueños. Su padre, Santiago Mari Ramos, nació en San Germán, Puerto Rico; mientras que su madre, Mercedes Brás Graña, nació en Las Marías, Puerto Rico. La planilla de contribución sobre ingresos de 1995, presentada por Mari Brás ante el Departamento de Hacienda, refleja que éste es contribuyente en Puerto Rico, e indica que Mari Brás reside en Mayagüez, Puerto Rico. Las partes en este caso, no vacilaron en estipular que Mari Brás es residente de Puerto Rico. No cabe duda tampoco, de que se trata de una persona que reconocida y recurrentemente ha participado de forma activa en los procesos políticos del pueblo puertorriqueño durante muchos años de su vida.
El 19 de diciembre de 1993, mediante una declaración jurada suscrita ante un abogado-notario en Quebradillas, Puerto Rico, Mari Brás juró renunciar a la ciudadanía de los Estados Unidos. En dicha declaración, reclamó su condición de ciudadano de Puerto Rico, lo cual, a su entender, era cónsono con su nacionalidad puertorriqueña.
Así las cosas, el 11 de julio de 1994, acudió a la Embajada de los Estados Unidos localizada en Caracas, Venezuela. Allí renunció voluntariamente a la ciudadanía de los Estados Unidos, que había adquirido al momento de su nacimiento. A tales efectos, y como prueba de los motivos de su renuncia, presentó en la Embajada copia de la declaración jurada antes mencionada, otorgada en Puerto Rico.
Ese mismo día, el Cónsul de los Estados Unidos en Caracas, Venezuela, emitió un certificado titulado "Certificate of Loss of Nationality of the United States", en el cual se hace constar, que Mari Brás renunció a la ciudadanía de los Estados Unidos. Se trata de un documento oficial del Departamento de Estado de los Estados Unidos, que lleva estampado un sello indicativo de que, el Director del "Office of Citizens Consular Services" de el Departamento de Estado, dio su aprobación a esa renuncia de ciudadanía el 22 de noviembre de 1995. Resulta necesario señalar que, a pesar de que el juramento prestado por Mari Brás ante el Cónsul de los Estados Unidos refleja que en una ocasión éste residió en Washington, D.C., al momento de renunciar a la ciudadanía de los Estados Unidos, Mari Brás residía en Mayagüez, Puerto Rico.
A raíz de estos hechos, el 15 de mayo de 1996, Miriam J. Ramírez de Ferrer ("Ramírez") presentó una solicitud de recusación electoral contra Mari Brás, ante la Junta de Inscripción Permanente del Precinto 038 de Mayagüez. La causal aducida para esta recusación fue el hecho de que Mari Brás ya no era ciudadano de los Estados Unidos.
La Comisión Local de Elecciones del Precinto 038 de Mayagüez denegó la recusación, por falta de jurisdicción sobre la persona de Mari Brás, debido a supuestos defectos en el emplazamiento. La Comisión llegó a esta determinación, a pesar de que Mari Brás compareció ante este organismo y se sometió voluntariamente a su jurisdicción. Presentada una apelación ante la Comisión Estatal de Elecciones ("C.E.E."), ésta confirmó la decisión de la comisión local.
Inconforme con esta determinación, Ramírez presentó una solicitud de revisión judicial ante el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan. Mari Brás compareció voluntariamente ante ese tribunal y formuló su oposición al recurso. Asimismo, comparecieron la C.E.E. y el Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
Luego de varios trámites procesales y de celebrada una vista oral, el 21 de octubre de 1996, el tribunal de instancia dictó una extensa sentencia mediante la cual, en lo pertinente, declaró inconstitucional los artículos 2.003 y 2.023 de la Ley Electoral, debido a que los mismos disponen, como condición para ser elector en Puerto Rico, que es necesario ser ciudadano de los Estados Unidos. Como consecuencia, ordenó la desestimación y archivo en los méritos de la recusación.
El 24 de octubre de 1996, la C.E.E. presentó un recurso de certiorari ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones. En síntesis, alegó que el tribunal de instancia había errado al declarar inconstitucional los referidos artículos de la Ley Electoral de Puerto Rico. Ese mismo día, la C.E.E. presentó una petición de certificación ante nos, y solicitó que eleváramos los autos del recurso presentado ante el referido foro apelativo.
El 25 de octubre de 1996, emitimos una resolución y ordenamos la expedición del mandamiento de certificación solicitado. A la vez, requerimos al tribunal de instancia que
Nos remitiese los autos originales. Además, debido a la proximidad de las elecciones y a la complejidad del recurso, ordenamos a la C.E.E. que mientras lo considerábamos, debía permitir a Mari Brás emitir su voto, teniéndose el mismo por recusado.
El 25 de octubre de 1996, Ramírez presentó su propio recurso de certiorari ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones. Alegó en su recurso, que el tribunal de instancia había errado: (1) al declarar inconstitucional los artículos 2.003 y 2.023 de la Ley Electoral; (2) al reconocer una ciudadanía puertorriqueña independiente de la ciudadanía de los Estados Unidos; y, (3) al emitir un dictamen contrario a la cláusula territorial y a la de supremacía de la Constitución federal. El 28 de octubre de 1996, nos solicitó la certificación del referido recurso y su consolidación con el de la C. E. E. El 1 de noviembre de 1996, accedimos a lo solicitado por Ramírez.
Con posterioridad a la presentación por todas las partes de sus respectivos alegatos, el 14 de abril de 1997 celebramos una vista oral a la cual comparecieron cada una de éstas.
Con el beneficio de las comparecencias de todas las partes, y de su argumentación en la vista oral, pasamos a resolver.
II
Para decidir la importante controversia constitucional que tenemos ante nos, es menester dilucidar a fondo varios asuntos que constituyen parte esencial de dicha controversia. Es decir, la respuesta a la cuestión que nos ocupa, depende de la ponderación de cinco interrogantes más concretas, que estén ínsitas en esa cuestión. Para decidir si la Comisión Estatal de Elecciones de Puerto Rico debe excluir a Juan Mari Brás del registro de electores del país, por no ser éste ciudadano de Estados Unidos, como lo han planteado los recurrentes en instancia y ante nos, debemos examinar las siguientes interrogantes:
(1) Tiene el Estado Libre Asociado de Puerto Rico facultad decisoria sobre el ejercicio del derecho al voto en Puerto Rico?
(2) Qué limitaciones pueden imponerse válidamente al ejercicio de ese derecho?
(3) Es la condición de ser ciudadano de Estados Unidos un requisito previo idóneo que pueda imponerse sobre el ejercicio del derecho al voto en Puerto Rico?
(4) Ha impuesto el E.L.A. de Puerto Rico tal requisito sobre el ejercicio del derecho al voto incluso a personas como Juan Mari Brás?
(5) Existe jurídicamente una ciudadanía puertorriqueña, separada y distinta de la ciudadanía de Estados Unidos, de la cual surja un derecho al voto en Puerto Rico para personas como Mari Brás?
Examinemos las referidas interrogantes.
III
La facultad del Estado Libre Asociado de Puerto Rico sobre el derecho al voto.
A. La autoridad Jurídica del Estado Libre Asociado.
Por la estrecha relación que guarda, con los asuntos que aquí nos conciernen, debemos comenzar nuestro análisis, repasando brevemente la conocida normativa sobre la naturaleza y alcance de la autoridad jurídica del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. El examen de dicha normativa es necesario porque lo que habremos de resolver finalmente en este caso, dimana precisamente de la autoridad jurídica del Estado Libre Asociado, y descansa, por ende, en la normativa referida.
De esa normativa depende, en primer lugar, la fundamental cuestión sobre cuál es la autoridad del Estado Libre Asociado de Puerto Rico para regular el derecho al voto en el país. El medular asunto sobre la naturaleza y el alcance de la facultad decisoria que pueda tener Puerto Rico para determinar lo relativo al derecho al voto en nuestro país depende del contenido de la normativa sobre la autoridad jurídica del Estado Libre Asociado.
En segundo lugar, otros dos de los fundamentales asuntos identificados antes también dependen de la normativa aludida. Así pues, la cuestión medular de si bajo el régimen político actual existe jurídicamente o no una ciudadanía de Puerto Rico, distinta y separada de la ciudadanía de los Estados Unidos; y la de si tal ciudadanía apareja el derecho al voto en Puerto Rico para personas como Mari Brás, dependen esencialmente de la normativa sobre la naturaleza y alcance de la autoridad jurídica del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Es menester, pues, repasar este asunto con algún detalle. Veamos.
1. Decisiones del Tribunal Supremo de Puerto Rico, del Tribunal Supremo de Estados Unidos y de otros tribunales federales.
Desde la fundación en 1952 del cuerpo político en el que se constituyó el pueblo de Puerto Rico, conocido como el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Pueblo v. Vé1ez López, 83 D.P. R. 486 (1961), este Tribunal, en numerosas ocasiones, ha dilucidado el contenido y el alcance de muchos de los poderes públicos de esa nueva entidad. Así pues, hemos delimitado el poder de dominio eminente del Estado Libre Asociado, E.L.A. v. Rodríguez, 103 D.P.R. 636 (197S); la autoridad para organizar y gobernar los municipios de la isla, Pacheco Fraticelli v. Cintrón Antonsanti, 122 D.P.R. 229 (1988) ; el poder de las cámaras legislativas para disponer su gobierno interno, Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45 (1986); la facultad judicial para interpretar con finalidad las leyes y la Constitución del país, Santa Aponte v. Secretario del Senado, 105 D.P.R. 750 (1977). En particular, hemos reconocido el ámbito amplio del Poder de reglamentación del Estado Libre Asociado, Warner Lambert Co. v. Tribunal Superior, 101 D.P.R. 378 (1973), que incluye no sólo la facultad de legislar para proteger la seguridad, la salud y el bienestar general de la comunidad, E.L.A. v. Marques, 93 D.P.R. 393 (1966), sino también el poder para legislar sobre cualquier asunto que afecte el bienestar de los puertorriqueños, Nogueras v. Hernández Colón, 127 D.P.R. 404 (1990), incluyendo cuestiones de estética, Cervecería Corona, Inc. v. Srio. Obras Públicas, 97 D.P.R. 44 (1969), y, claro está, los detalles inagotables de la política pública del país, P.I.P. v. C.E.E., 120 D.P.R. 580 (1988).
Debe enfatizarse que, en el ejercicio de nuestra incontestable facultad constitucional, no sólo hemos delimitado, el contenido y el alcance de la autoridad jurídica del Estado Libre Asociado, sino que hemos dilucidado también las fuentes y la naturaleza de esa autoridad. Nuestros primeros pronunciamientos normativos sobre el particular los emitimos hace más de cuatro (4) décadas, en Pueblo v. Figueroa, 77 D.P.R. 188 (1954). Resolvimos allí expresamente que la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico prescribía un sistema de gobierno propio. Resolvimos, además, que esa Constitución no era una ley federal, sino que constituía una carta básica de gobierno local, adoptada por el pueblo de puerto Rico mismo, que sólo podía ser interpretada; con absoluta autoridad por el Tribunal supremo de Puerto Rico. Destacamos allí también que aunque nuestras Cartas Orgánicas anteriores habían sido leyes federales, 1a recién adoptada Constitución del Estado Libre Asociado descansaba sobre una base de autoridad distinta a las de aquéllas. Anticipamos de este modo importante opinión, que en términos similares emitiría poco después el Tribunal Federal de Apelaciones para el Primer Circuito, en el caso de Figueroa v. People of P.R., 232 F 2d 615 (CAI 1956).2
Posteriormente, en RCA v. Gob. de la Capital, 91 D.P.R. 416 (1964), al reconocer el amplio poder del Estado Libre Asociado para imponer tributos en Puerto Rico, examinamos más a fondo el origen de la autoridad gubernamental de ese nuevo cuerpo político. Identificamos allí, las consecuencias jurídicas de los acontecimientos políticos ocurridos desde el 3 de julio de 1950, cuando el Congreso de los Estados Unidos aprobó la Ley 600, 3 --que proveía para la organización de un gobierno constitucional por y para el pueblo de Puerto Rico, Ley que fue a su vez ratificada, con el voto de la inmensa mayoría del electorado puertorriqueño que acudió entonces a las urnas--, hasta el 3 de julio de 1952, cuando el Congreso pasó la Ley 447 4 y así aprobó la Constitución adoptada antes por el pueblo de Puerto Rico. Reconocimos entonces, que en virtud de "la organización de la comunidad puertorriqueña, en la forma de estado político en que esta misma quiso organizarse bajo los términos de su propia Constitución", la autoridad pública y los poderes gubernamentales del pueblo de Puerto Rico no eran, como antes, meramente delegados por el Congreso, sino que emanaban de sí mismo y estaban libres de una autoridad superior, sujetos sólo "a las limitaciones de su propia Constitución... y a aquellas obligaciones que el pueblo se impuso al aceptar las relaciones federales que habrían de existir y existen con los Estados Unidos a tenor de la Ley 600". RCA v. Gob. de la Capital, supra, a las págs. 428-429. Reconocimos, 'pues, en RCA v. Gob. de la Capital, supra, a la pág. 428, que el Estado Libre Asociado de Puerto Rico posee un ámbito de "autoridad que la -única fuente que legítimamente puede dar tal autoridad: la voluntad del pueblo de Puerto Rico. Así, indudablemente lo aceptaron el Presidente y el Congreso de los Estados Unidos, al aprobar la Constitución del Estado Libre Asociado, que dispone lo siguiente en las secciones 1 y 2 del Artículo I:
"1. Se constituye el Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Su poder político emana del pueblo y se ejercerá con arreglo a su voluntad, dentro de los términos del convenio acordado entre el pueblo de Puerto Rico y los Estados Unidos de América.
2. El gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico tendrá forma republicana y sus Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, según se establece por esta Constitución, estarán igualmente subordinados a la soberanía del pueblo de Puerto Rico."
Nuestro dictamen en RCA v. Gob. de la Capital sobre el I ámbito de autoridad pública que le es privativa al Estado Libre Asociado de Puerto Rico, y que emana de la voluntad del pueblo puertorriqueño, estuvo anclado también en lo acontecido durante el período de gestación política de 1950 a 1952, que dio lugar a la creación del nuevo régimen constitucional vigente en nuestro país. Durante ese período todo un pueblo, hastiado de las imposiciones coloniales, acudió varias veces a las urnas, se organizó colectivamente por primera vez en su historia, convocó una Asamblea Constituyente y aprobó el documento singular que ésta acordó. No es concebible que todo ello aconteció únicamente para darle el visto bueno a otra pieza legislativa más del Congreso de Estados Unidos, o para que el Congreso norteamericano continuara ejerciendo poderes omnímodos sobre la isla.
Más aun, hoy día, en los albores del siglo XXI, cuando en todos los rincones de la tierra, reina con mayor vigor que nunca antes, la fe en la democracia y la exaltación de los derechos humanos, constituiría un crudo anacronismo jurídico suponer que los poderes mínimos de gobierno propio que actualmente ostenta el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, no emanan del pueblo mismo, sino que son una mera delegación de autoridad congresional. Reiteramos, pues, nuestro dictamen en RCA v. Gob. de la Capital de que la autoridad pública y los poderes gubernamentales del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, en el ámbito que le es privativo dentro de su relación con los Estados Unidos de Norteamérica, emanan de la voluntad del pueblo de Puerto Rico y sólo pueden modificarse mediante el consentimiento consciente de ese pueblo, expresado directamente a través de las urnas.
Nuestra fundamental decisión en RCA v. Gob. de la Capital, supra, ha sido ratificada ya antes, en varias ocasiones. 5 Incluso, en Pueblo v. Castro García, supra, al examinar a fondo la autoridad penal del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, no: sólo reiteramos nuestros pronunciamientos previos sobre la naturaleza y origen de los poderes públicos de nuestro actual régimen constitucional, sino que abundamos extensamente respecto a los fundamentos jurídicos sobre los cuales se erigen tales pronunciamientos. Concretamente, señalamos en Pueblo v. Castro García, supra, que el propio Tribunal Supremo de Estados Unidos, al igual que otros importantes tribunales federales, había reconocido en varias decisiones suyas la naturaleza y alcance de la autoridad pública y de los poderes gubernamentales del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, en términos análogos a los que formulamos previamente en RCA v. Gob. de la Capital, supra. Indicamos en Pueblo v. Castro García que la tendencia claramente prevaleciente en la jurisprudencia federal pertinente, era la de destacar que, desde la aprobación de nuestra propia Constitución, Puerto Rico advino al ejercicio de una soberanía similar a la de los estados de la Unión, en lo que se refiere a su autoridad pública y a sus poderes gubernamentales. En particular, citamos en Pueblo v. Castro García las contundentes manifestaciones del Tribunal Supremo de Estados Unidos en Puerto Rico v. Branstad, 483 U.S. 219, 230 (1987), y en Examining Board of Engineers, Architects and Surveyors v. Flores de Otero, 426 U.S. 572, 594 (1976), de que al crearse la entidad política del Estado Libre Asociado la intención había sido la de:
"to accord to Puerto Rico the degree of autonomy and independence normally associated with States of the Union";
y la manifestación más tajante aun en Posadas v. Tourism CO., 478 U.S. 328 (1986), en Rodríguez v. Popular Democratic Party, 457 U.S. 1, 8 (1982) ; y, en Calero-Toledo v. Pearson Yatch Leasing Co., 416 U.S. 663, 672-673 (1974), de que, bajo el Estado Libre Asociado,
"Puerto Rico, like a state, is an autonomous political entity, sovereign over matters not ruled by the [U.S.] Constitution."
Finalmente, en Pueblo v. Castro explicamos de modo palmario que la decisión del Tribunal Supremo de Estados Unidos en el caso de Harris v. Rosario, 446 U.S. 651 (1980), no militaba de modo alguno contra decisiones de ese mismo Tribunal reconociendo expresamente que Puerto Rico goza de soberanía para legislar sobre sus asuntos internos. Indicamos que ello era así, porque el hecho de que el Congreso pueda legislar respecto a Puerto Rico sobre algunos asuntos al amparo de la cláusula territorial de la Constitución de los Estados Unidos --que fue lo que se resolvió en Harris v. Rosario-- no conllevaba de ninguna manera el que el Estado Libre Asociado no tuviese poder soberano en cuanto a otros asuntos, los relativos a su autogobierno. La autoridad que le es privativa al Estado Libre Asociado sólo abarca sus asuntos internos, de gobierno propio. No tiene que ver con el poder que el Congreso reconocidamente aún posee de legislar respecto a Puerto Rico sobre aquellos otros asuntos que tampoco le competen a los propios estados de la Unión. Además, el Tribunal Supremo de Estados Unidos ha reiterado sus pronunciamientos sobre la soberanía del Estado Libre Asociado en cuanto a sus asuntos internos, en decisiones suyas posteriores a las de Harris V. Rosario, citadas antes en esta opinión.
En resumen, pues, nuestros deliberados pronunciamientos en Pueblo v. Figueroa, en RCA v. Gob. de la Capital y en Pueblo y . Castro García, en lo referente a la naturaleza, origen y alcance de la autoridad pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, constituyen las normas constitucionales pertinentes sobre el particular, establecidas por este Tribunal doctrinalmente, que rigen en el país, independientemente de las preferencias políticas de unos y otros, hasta tanto el régimen constitucional vigente sea alterado por medios legítimos. Como hemos señalado ya, esas tres decisiones nuestras reflejan la normativa que el más alto foro judicial federal ha sostenido y reiterado por espacio de dos décadas, en los casos realmente afines.6 Reflejan, además, los numerosos pronunciamientos judiciales que desde 1953 hasta hoy, han emitido otros foros federales. Aunque existen unas pocas decisiones aisladas a contrario sensu, por espacio de más de cuatro décadas, en docenas de opiniones, la inmensa mayoría 7 de los tribunales federales de instancia y apelativos que han considerado cuestiones afines, han reconocido el ámbito de autoridad gubernamental que le es privativo al Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Sobre el particular, véase Mora v. Torres, 113 F. Supp. 309 (D.P.R. 1953) ; Mora v. Mellas, 206 F. 2d 377 (CAI 1953); Mora v. Mellas, 115 F. Supp. 610 (D.P.R. 1953); Consentino v. I.L.A., 126 F. Supp. 420 (D.P.R. 1954) ; Carrión v. González, 125 F. Supp. 819 (D.P.R. 1954) ; U.S. v. Figueroa Ríos, 140 F. Supp. 376 (D.P.R. 1956) ; Figueroa v. People of Puerto Rico, 232 F. 2d 615 (CA1 1956) ; Moreno Ríos v. U.S., 256 F. 2d 68 (CA1 1958); Dario Sánchez v. U.S., 256 F.2d 73 (1st Cir. 1958); Americana of Puerto Rico, Inc. v. Kaplus, 368 F. 2d 431 (3rd Cir. 1966) ; Alcoa Steamship Co. v. Pérez, 295 F. Supp. 187 (D.P.R. 1968); U.S. v. Valentine, 288 F. Supp. 957 (D.P.R. 1968) ; Liquilux Gas Services of Ponce,Inc. v. Tropical Gas Co., 303 F. Supp. 414 (D.P.R. 1969) ; U.S. v. Feliciano -Grafals, 309 F. Supp. 1292 (D.P.R. 1970); Long v. Continental Casualt Co., 323 F. Supp. 1158 (D.P.R. 1970); Sánchez v. U.S., 376 F. Supp. 239 (D.P.R. 1974); García v. Friesecke, 597 F.2d 284 (1st Cir. 1979) ; First Federal Savings & Loan Assoc. of P.R. v. Ruiz de Jesús, 644 F. 2d. 910 (CA1 1981); Córdova & Simonpietri Ins. v. Chase Manhattan Bank, 649 F.2d 36 (CA1 1981) ; Cintrón-García v. Romero Barceló, 671 F.2d 1 (1st Cir. 1982); Enrique Molina-Estrada v. P.R. Hwy. Auth., 680 F.2d 841 (1st Cir. 1982); United States v. Quiñones, 758 F.2d 40 (CA1 1985); U.S. v. López Andino, 831 F.2d 1164 (1st Cir. 1987); Camacho v. Autoridad de Teléfonos de P.R., 868 F.2d 482 (1st Cir. 1989); Romero v. U.S., 38 F. 3d 1204 (Fed. Cir. 1994) ; Reeser v. Crowley Towing & Transp. Co., Inc., 937 F. Supp. 144 (D.P.R. 1996) ; U.S.A. v. Vega Figueroa, op. and order of Oct. 1997 (D.P.R.).8 Un ejemplo sobresaliente de lo resuelto por todos estos otros tribunales federales lo constituye la ilustrada opinión del Juez Stephen Breyer, hoy juez del Tribunal Supremo de Estados Unidos, en Córdova v. Chase Manhattan Bank, supra. Indicó el entonces juez del Tribunal de Apelaciones Federal para el Primer Circuito, inter alia, lo siguiente:
"The Federal Relations Act and the Puerto Rico Constitution were intended to work a significant change in the relation between Puerto Rico and the rest of the United-States ... prior to 1950, Puerto Rico's legal status was closer to that of a 'territory' than of a 'state'.
The Federal Relations Act was intended to end this subordinate status ... The theme that consistently runs throughout the legislative history of Puerto Rico's attainment of Commonwealth status is that Commonwealth represents the fulfillment of a process of increasing self-government over local affairs by the people of Puerto Rico...
In sum, Puerto Rico's status changed from that of a mere territory to the unique status of Commonwealth."
2. El gobierno de Estados Unidos ante la comunidad internacional y la Resolución 748 (VIII) de las Naciones Unidas
Nuestras decisiones en Pueblo v. Figueroa, RCA v. Gob. de la Capital, y Pueblo v. Castro García, al igual que la copiosa jurisprudencia federal citada antes, constituyen las fuentes esenciales de la normativa que le reconoce al Estado Libre Asociado de Puerto Rico un Ambito privativo de gobierno propio. Se trata de una normativa judicial, desarrollada en función de la conocida facultad de los tribunales de interpretar con finalidad el orden constitucional prevaleciente. City of Boerne v. Flores, 117 S.Ct. 2157, 2171 (1997); Nogueras v. Hernández Colón, 127 D.P.R. 405, 413 (1990). Dicha normativa no persigue, ni pretende dirimir de manera alguna, las agudas y angustiosas cuestiones que se debaten en el país sobre el status político de Puerto Rico. Esta normativa sólo alude a la naturaleza y el alcance de la autoridad gubernamental que abarca la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Se trata, pues, de una materia innegablemente jurídica, cuyos contornos le corresponde definir con finalidad exclusivamente al Poder Judicial. Santa Aponte v. Srio. del Senado, 105 D.P.R. 750, 759 (1977).
En el caso de autos, encarados con la obligación de dilucidar cabalmente los planteamientos constitucionales que nos han presentado los recurrentes y los recurridos, tenemos que adentrarnos en la consideración del historial y los contornos de nuestra Ley Fundamental, lo que inevitablemente nos lleva a la normativa jurídica aludida. Como bien se seña1ó en Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45 (1986), en casos como el de autos, es función ineludible de este Tribunal interpretar la Constitución y velar para que no se vulnere su espíritu y esquema democrático. Según dijimos allí, el mero hecho de que en un pleito se busque la protección de un derecho político, como sucede aquí, no nos releva de la responsabilidad de interpretar la Constitución y de hacer los pronunciamientos jurídicos sobre el particular que sea menester. E1 reclamo de derechos políticos en un litigio no significa que el mismo presenta una cuestión política. P.S.P. v. E.L.A., 107 D.P.R. 590 (1978); Baker v. Carr, 369 US 186 (1962).
Aunque la normativa aludida no requiere mayor fundamentación que la señalada antes, es menester resaltar que determinadas decisiones y declaraciones de la comunidad internacional, emitidas a instancias precisamente del gobierno de Estados Unidos, en 1953, poco después de haberse creado el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, proveen claro apoyo a dicha normativa, y son pertinentes al asunto que aquí examinamos. Estamos concientes de que el caso de Puerto Rico ante las Naciones Unidas ha dado lugar a controversias importantes, que de ningún modo nos compete adjudicar.9 Aun así, la representación que oficialmente hizo el gobierno de Estados Unidos ante la comunidad internacional, sobre el nuevo régimen político de Puerto Rico, y el reconocimiento por la Asamblea General de las Naciones Unidas, aún vigente, sobre el grado, de gobierno propio alcanzado por el pueblo puertorriqueño en 1952, tienen evidentes implicaciones jurídicas que deben ponderarse. Veamos.
A unos escasos meses de haberse instalado el nuevo régimen en Puerto Rico, el 21 de marzo de 1953, el embajador de Estados Unidos ante las Naciones Unidas, Henry Cabot Lodge, solicitó de ese cuerpo que se relevara a Estados Unidos de la obligación que tenía de rendirle informes periódicos sobre Puerto Rico. Según el Artículo 73 (e) de la Carta de las Naciones Unidas, todo miembro de esa organización que tuviese responsabilidades administrativas respecto de pueblos que no hubiesen alcanzado aún la plenitud ele gobierno propio, estaba obligado a presentarle periódicamente al Secretario General de la entidad, determinada información sobre tales comunidades dependientes. Desde el 1946, Estados Unidos habla estado remitiendo esa información regularmente respecto a Puerto Rico. Con la creación del Estado Libre Asociado, el gobierno de Estados Unidos entendía que Puerto Rico había adquirido un ámbito pleno de gobierno propio respecto a sus asuntos internos, y por tanto correspondía cesar el envío de tales informes. Así se lo hizo saber a las Naciones Unidas.
La solicitud de Estados Unidos fue formulada, a base de un documento formal, mediante el cual el gobierno norteamericano oficialmente afirmaba los siguientes puntos, inter alia:
"2. With the establishment of the Commonwealth of Puerto Rico, the people of Puerto Rico have attained a full measure of self-government.
4. As a result of the change in the constitutional position and status of Puerto Rico, as described in this memorandum, the Government of the United States considers it unnecessary to transmit further information [to the United Nations] under Article 73 (e) of the Charters concerning the Commonwealth of Puerto Rico.
* * * *
21. ...By the various actions taken by the Congress and the people of Puerto Rico, Congress has agreed that Puerto Rico shall have, under that Constitution, freedom from control or interference by the Congress in respect of internal government and administration.... " 10 (Enfasis suplido).
Como parte de las extensas discusiones y debates en las Naciones Unidas en torno a. la referida solicitud de Estados Unidos, uno de los miembros de la delegación norteamericana ante la ONU hizo unas declaraciones atestativas de la posición oficial de Estados Unidos sobre los fundamentos del nuevo status de Puerto Rico. Como se sabe, mediante la Ley Pública 447, supra, el Congreso de Estados Unidos aprobó la Constitución del Estado Libre Asociado. En lo pertinente, dispone esa ley federal que:
" ...the Act entitled 'An Act to provide for the organization of a constitutional government by the people of Puerto Rico,; approved July 3, 1950 [Public Law 600] was adopted by the Congress as a compact with the people of Puerto Rico, to become operative upon its approval by the people of Puerto Rico; ..." (Enfasis suplido).
El 28 de agosto de 1953, Mason Sears, miembro de la delegación norteamericana, le explicó a la Asamblea General de las Naciones Unidas cuál era la naturaleza jurídica del aludido "compact":
"A compact, as you know, is f ar stronger than a treaty. A treaty usually can be denounced by aither side, whereas a compact cannot be denounced by either party unless it has the permission of the other. "11
Días más tarde, el 3 de noviembre de 1953, otro miembro de la delegación de Estado Unidos, Frances Bolton, miembro también del Congreso por Ohio, y quien había participado en la aprobación por ese cuerpo de la legislación federal relativa a la creación del Estado Libre Asociado, también hizo unos importantes señalamientos ante las Naciones Unidas. Las expresiones de Bolton son particularmente significativas, ya que contestan con claridad la manida cuestión de si al crearse el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, se efectuó algún cambio en la relación de nuestro país con Estados Unidos. Seña1ó lo siguiente la Congresista Bolton:
"The nature of the relations established by compact between the people of Puerto Rico and the United States, far from preventing the existence of the Commonwealth as a fully self-governing entity, gives the necessary guarantees for the untrammeled development and exercise of its political authority. The authority of the Commonwealth of Puerto Rico is not more limited than that of any State of the Union; in fact, in certain aspects is much wider ... "
"The Federal Relations Act to which reference has been made has continued provisions of political and economic union with the United States which the people of Puerto Rico have wished to maintain. In this sense the relationships between Puerto Rico and the United States have not changed. It would be wrong, however, to hold that because this is so and has been so declared in Congress, the creation of the Commonwealth of Puerto Rico does, not signify a fundamental change in the status of Puerto Rico. The previous status of Puerto Rico was that of a territory subject to the full authority of the Congress of the United States in all governmental matters. The previous constitution of Puerto Rico was in f act a law of the Congress of the United States, which we called an Organic Act Congress only could amend the Organic Act of Puerto Rico. The present status of Puerto Rico is that of a people with a constitution of their own adoption, stemming from their own authority, which only they can alter or amend. The relationships previously established also by a law of the Congress, which only Congress could amend, have now become provisions of a compact of a bilateral nature whose terms may be changed only by common consent." 12 (Enfasis suplido).
Sobre las bases de las citadas representaciones de Cabot Lodge, Sears y Bolton, y otras análogas, que expresaban ante la comunidad internacional la posición oficial del gobierno de los Estados Unidos sobre el recién creado Estado Libre Asociado de Puerto Rico, que constituye un hecho histórico que no está sujeto a revisión, el 27 de noviembre de 1953, la Asamblea General de las Naciones Unidas emitió una Resolución sobre la referida solicitud de Estados Unidos, que en su parte dispositiva afirma lo siguiente, inter alia:
"The General Assembly
* * * *
2. Recognizes that the people of the Commonwealth of Puerto Rico, by expressing their will in a free and democratic way, have achieved a new constitutional status;
3. Expresses the opinion that it stems from the documentation provided that the Association of the Commonwealth of Puerto Rico with the United States of America has been established as a mutually agreed association;
4. Recognizes that, when choosing constitutional and international status the people of the Commonwealth of Puerto Rico have effectively exercised their right to self-determination;
5. Recognizes that, in the framework of their Constitution and of the compact agreed upon with the United States of America, the people of the Commonwealth of Puerto Rico have been invested with attributes of political sovereignty which clearly identify the status of self-government attained by the Puerto Rican people as that of an autonomous political entity;
6. Considers that, due to these circumstances, the Declaration regarding Non-Self-Governing Territories and the provisions established under it in Chapter XI of the Charter can no longer be applied to the Commonwealth of Puerto Rico;"13
3. Resumen
En resumen, pues, con arreglo a las más calificadas fuentes jurídicas, como cuestión de derecho, el Estado Libre Asociado de Puerto Rico es una entidad política con rasgos autonómicos, que posee un ámbito de gobierno propio, una esfera de poderes gubernamentales y de autoridad pública que le es privativa. Esta realidad fue recapitulada catorce años después de haberse creado el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, en un informe de una Comisión del Congreso de los Estados Unidos que caracterizó el actual régimen político de Puerto Rico en los siguientes términos: 14
"The Commonwealth relationship was novel in the method of its creation. It was established through bilateral agreement between the people of Puerto Rico and the Congress of the United States. The steps in the procedure were similar to the familiar ones of Enabling Act procedures for the admission of States to the Federal Union, but without the result of creating a federal state. There was created, instead, a new form of federal relationship. It was based upon two spheres of government- -that of constitutional self-government within Puerto Rico, and that of the Federal Government- -with the two spheres of government connected by the applicable parts of the Federal Constitution and by the Federal Relations Act." (Enfasis suplido).
B. Autoridad del Estado Libre Asociado sobre el sufragio.
Partiendo de todo lo señalado antes, en derecho es claro que le compete al Estado Libre Asociado de Puerto Rico el poder de reglamentar lo relativo al ejercicio del derecho al voto dentro de su jurisdicción. Tal poder, forma parte de la autoridad que le es privativa, la cual dilucidamos antes. Ello se desprende, en primer lugar, del hecho de que, en la distribución de poderes entre el gobierno federal y los gobiernos de los estados de la Unión en el sistema constitucional norteamericano, la autoridad sobre el sistema electoral le corresponde fundamentalmente a éstos. Así lo ha resuelto reiteradamente el Tribunal Supremo federal. Lo señaló así ese foro, en términos tajantes, en Lassiter v. Northampton Electoral Bd., 360 U.S. 45, 50 (1959):
"The States have long been held to have broad powers to determine the conditions under which the right of suffrage may be exercised; Pope V. Williams, 193 U.S. 621, 633; Mason v. Missouri, 179 U.S. 328, 335 ..."
Lo señaló de este modo en Gray v. Sanders, 372 U.S. 368, 379 (1963):
"States can within limits specif y the qualifications of voters in both state and federal elections; the Constitution indeed makes voters' qualifications rest on state law even in federal elections."
Igualmente, en Katzenbach v. Morgan, 384 U.S. 641, 647 (1966), se afirmó que:
"Under the distribution of powers effected by the Constitution, the States establish qualifications for voting for state officers, and the qualifications established by the States for voting for members of the most numerous branch of the state legislature also determine who may vote for United States Representatives and Senators ..."
El poder de los estados de la Unión sobre su propio sistema electoral es tan amplio e indiscutible, que el Tribunal Supremo de Estados Unidos declaró nula una ley federal, mediante la cual, el Congreso, pretendió fijar la edad de los votantes para las elecciones estatales. Oregon v. Mitchell, 400 U.S. 112 (1970). Se decidió allí, que el Congreso carecía de autoridad constitucional para fijar las cualificaciones de los electores en comicios estatales. El juez Black, en su opinión anunciando la decisión del Tribunal sobre el particular, seña1ó que:
"No function is more essential to the separate and independent existence of the States and their governments than the power to determine ... the qualifications of their own voters ..."
Otras decisiones del Supremo federal que reconocen el poder de los estados para reglamentar el sufragio, son, Marston v. Lewis, 410 U.S. 679 (1973) ; Burns y. Fortson, 410 U.S. 686 (1973) ; Evans y. Cornman, 398 U.S. 419, 422 (1970) ; McDonald v. Bd. of Election, 394 U.S. 802, 807 (1969); Carrington v. Rash 380 U.S. 89, 91 (1965) ; y, Harman v. Forssenius, 380 U.S. 528, 535 (1965) . Véase, además, 3 Ronald D. Rotunda & John E. Nowak, Treatise on Constitutional Law sec. 18.31 (2nd ed. 1992). Véase, finalmente, la sección 611 del Omnibus Appropiations Act de 1997, P.L. 104-208, de 30 de septiembre de 1997, mediante la cual el Congreso prohíbe el voto de extranjeros en determinados comicios, excepto cuando algún estado, ha autorizado su voto.
Como el Estado Libre Asociado de Puerto Rico tiene, cuando menos, los mismos poderes legislativos que un estado de la Unión, es evidente que le compete el poder de reglamentar el sufragio, en el país. Así lo ha reconocido expresamente el propio Tribunal Supremo de Estados Unidos, en Rodríguez v. Popular Democratic Party, supra, a la pág. 8, al resolver lo siguiente:
"The methods by which the people of Puerto Rico and their representatives have chosen to structure the Commonwealth's electoral system are entitled to substantial deference."
* * *
"Absent some clear constitutional limitation, Puerto Rico is free to structure its political system to meet its special concerns and political circumstances."
Por otro lado, el que el Estado Libre Asociado de Puerto Rico posee el referido poder, se desprende, además, del hecho de que, en el proceso político que dio lugar a la adopción por el pueblo de Puerto Rico de nuestra propia Constitución, e poder de determinar las condiciones del sufragio en Puerto Rico quedó fijado inequívocamente, dentro del ámbito de la autoridad privativa del Estado Libre Asociado. Antes del 1952, los términos y condiciones esenciales de la franquicia electoral en Puerto Rico, se regían por ley federal. Estos estaban mandatoriamente dispuestos en el Artículo 35 de la Ley Orgánica Jones de 1917, 39 Stat. 963; y este Tribunal en varias ocasiones resolvió, que la Legislatura de Puerto Rico no tenía facultad para ampliar o restringir las condiciones expresa contenidas en la disposición en cuestión de la referida acta orgánica federal. Martínez Nadal v. Saldaña, Secretario Ejecutivo, 38 D.P.R. 446 (1928); Morales y Benet v. Junta de Inscripción, 33 D.P.R. 79 (1924).
Esta situación cambió radicalmente durante el proceso constitucional que aconteció de 1950 a 1952. El Artículo 35 de la Ley Orgánica Jones fue expresamente derogado por la Ley 600, y nada se dispuso en la Ley de Relaciones Federales con Puerto Rico 15, sobre la franquicia electoral. En cambio, en la Constitución del Estado Libre Asociado, aprobada, tanto por el Presidente como por el Congreso de los Estados Unidos, se fijaron concretamente los términos y condiciones esenciales relativos al sufragio en Puerto Rico, en el Art. II, sección 2 y Art. VI, sección 4, de nuestra ley fundamental. Se trata, pues, de asuntos regidos específicamente por nuestra Constitución, por ende, libres de autoridad superior. Así lo reconoció el propio gobierno de los Estados Unidos, en su comunicación oficial a las Naciones Unidas sobre el Estado Libre Asociado, mencionada antes, en la cual se señaló, en 1o pertinente, que:
"22. ... The people of Puerto Rico will participate effectively in their government through universal, secret and equal suffrage, in free and periodic elections ... which are assured freedom from undemocratic practices by the [Commonwealth's] Constitution itself. These elections will be conducted ... ... without interference by the U.S." (Enfasis suplido).
En resumen, pues, el poder de determinar los requisitos para ejercer el derecho al voto en nuestra jurisdicción, corresponde esencialmente al Estado Libre Asociado de Puerto Rico . Se trata de una amplia facultad para determinar y reglamentar todo lo concerniente al proceso electoral, incluyendo identificar quienes P.R.P. v. E.L.A., 115 D.P.R. 631 (1984) "64 Stat. 319. son electores capacitados. P.S.P., P.P.D., P.I.P. v. Romero Barceló, 110 D.P.R. 248 (1980); P.N.P. v. Tribunal Electoral, 104 D.P.R. 741 (1976) Esta amplia facultad, está limitada únicamente por lo que disponga sobre es particular nuestra propia Constitución, incluyendo su Carta de Derechos, que estamos comprometidos a interpretar en forma armoniosa con la de los Estados Unidos. RCA v. Gob. de la Capital, supra, a la págs. 427-428. Pasemos, entonces, a precisar qué limitaciones pertinentes surgen de nuestra propia Constitución respecto al poder del Estado Libre Asociado sobre el sufragio.
IV
La Reglamentación del Derecho al Voto en Puerto Rico
Como se sabe, el derecho al voto es una de las garantía fundamentales de nuestro ordenamiento constitucional. P.I.P. v. C.E.E., 120 D.P.R. 580, 615 (1988) ; Ortiz Angleró v. Barreto Pérez, 110 D.P.R. 84 (1980) . En Puerto Rico, este derecho está expresamente consagrado en nuestra Constitución. Los que formularon nuestra ley fundamental entendían que se trataba de uno de los valores más preciados del pueblo puertorriqueño. Entendían, además, que para darle una base plenamente democrática al orden político del país, ese derecho al voto debía tener el más alto rango constitucional y estar rodeado la mayor protección, para así asegurar que las decisiones colectivas y el poder público en Puerto Rico respondiesen cabalmente a la voluntad del pueblo. 4 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico 2563 (1961); Ortiz Angleró v. Barreto Pérez, supra, a la pág. 92. Es por todo lo anterior que en P.P.D. v. Admor. Gen. de Elecciones, 111 D.P.R. 199, 207 (1981), manifestamos que:
"... el derecho al voto es la más preciada de las prerrogativas del pueblo, porque es a través del voto que el pueblo ejerce su poder soberano y expresa su voluntad. "
La Constitución de Estados Unidos no menciona expresamente el derecho al sufragio en su carta de derechos. Pero el carácter fundamental y preeminente de este derecho en el orden constitucional federal ha sido reconocido reiteradamente por el Tribunal Supremo de Estados Unidos. En Reynolds v. Sims, 377 U.S. 533, 561-562 (1964), se caracterizó así:
"Undoubtedly, the right of suffrage is a fundamental matter in a free and democratic society. Especially since the right to exercise the franchise in a free and unimpaired manner is preservative of other basic civil and political rights, any alleged infringement of the right of citizens to vote must be carefully and meticulously scrutinized."
Véase, además, Bullock v. Carter, 405 U.S. 134 (1972) y Harper v. Virginia Bd. of Elections, 383 U.S. 663 (1966) . Véase, también, 3 Ronald D. Rotunda & John E. Nowak, supra, y los casos allí citados.
Nuestra Constitución formula el derecho al voto en términos verdaderamente abarcadores. No sólo se reconoce que el derecho al sufragio será "universal, igual, directo y secreto", Art. II, Sec. 2, sino que, además, el único requisito para ser elector que allí se fija, es que la persona haya cumplido dieciocho años de edad. Expresamente se prohíbe que, a1guien pueda ser privado del derecho al voto por no saber leer o escribir o por no poseer una propiedad. Art. VI, Sec. 4.
La formulación esencial del derecho al voto en nuestra Constitución contrasta significativamente con la formulación de ese derecho en la Ley Orgánica Jones. Allí, en el Art. 35, se requería que para ser elector en Puerto Rico, era necesario haber cumplido veintiún años de edad, y ser ciudadano de los Estados Unidos. El requisito de ser ciudadano de Estados Unidos, como ya se ha señalado, fue derogado por el Congreso de los Estados Unidos al aprobar la Ley 600, y no fue recogido posteriormente en nuestra Constitución, ni forma parte de Ley de Relaciones Federales con Puerto Rico.
La referida exclusión, del requisito de ciudadanía de los Estados Unidos como una de las condiciones constitucional para ejercer el derecho al voto en Puerto Rico, fue, a todas luces, deliberada. Ello se desprende, en primer lugar, hecho de que la condición de ser ciudadano de Estados Unidos exige, en distintos artículos de nuestra Constitución, como requisito para poder ocupar los cargos de gobernador (Art. IV, Sec. 3), de miembro de la Asamblea Legislativa (Art. III, Sec. 5) , de juez del Tribunal Supremo (Art. V, Sec. 9) y secretario de gobierno (Art. IV, Sec. 5).
Los que redactaron nuestra ley fundamental, pues, estaban plenamente conscientes del uso del requisito de ciudadanía de Estados Unidos para determinados propósitos en la Constitución redactada por ellos, pero, aun así, no lo impusieron en ésta como condición para el ejercicio del derecho al voto.
Que la referida exclusión fue deliberada, se desprende, además, del hecho de que los asesores de la Convención Constituyente, en su conocido informe a ésta, expresamente discutieron el atributo de ciudadanía como una de las condiciones que habitualmente se fija para el sufragio. Escuela de Administración Pública, La Nueva Constitución De Puerto Rico 306 (1954). A pesar de ello, sin embargo, no se incluyó el requisito de ciudadanía americana como condición; previo para el sufragio, en la Constitución del Estado Libre l Asociado de Puerto Rico.
Lo anterior no significa, claro está, que el requisito de ciudadanía de los Estados Unidos, como condición legislativa para ser elector en Puerto Rico, sea nulo per se. Todo lo que significa es, que no es un requisito de orden constitucional; es decir, que no se trata de una condición tan esencial para el ejercicio del derecho al voto como tal, que haya merecido ser fijada en la propia Constitución.
Debe notarse, que nuestra ley fundamental delega expresamente, en la Asamblea Legislativa, de Puerto Rico, la facultad de fijar "los demás requisitos" que debe cumplir una persona para ser elector en el país. Art. VI, Sec. 4. Los que redactaron nuestra Constitución sólo pretendieron fijar en ese documento, los requisitos mínimos para el ejercicio de franquicia electoral. Determinaron entonces que, dentro del principio general de la universalidad del sufragio, la Asamblea Legislativa estaba "autorizada para señalar las circunstancias mental, falta de incapacidad, etc." 4 Diario de Sesiones, supra, a la pág. 2620.
La referida facultad de la Asamblea Legislativa, lo hemos resuelto antes, le da a esa rama de gobierno un amplio margen, para legislar sobre este asunto. P.R.P. v. E.L.A., supra; P.S.P., P.P.D., P.I.P. v. Romero Barceló, supra; P.N.P. v. Tribunal Electoral, supra.
Pero, como hemos señalado reiteradamente, esa amplia potestad no es una carta blanca, ni que pueden impedir que una persona vote, tales como incapacidad residencia, declaración judicial de es absoluta. Id. Por ello hemos resuelto que "[t] odo, obstáculo al voto debe ser objeto de escrutinio judicial vigoroso, mas con la debida atención de dar el debido peso a los intereses apremiantes del Estado". Ortiz Angleró v. Barreto Pérez, supra, a la pág. 92. Véase, además, P.P.D. v. Admor. Gen. de Elecciones, supra. Una norma similar ha desarrollado el Tribunal Supremo de Estados Unidos respecto a la garantía federal de igualdad, que ampara el derecho al voto, en los casos apropiados. Kramer v. Union School District, 395 U.S. 621 (1969) ; Harper v. Virginia State Bd. of Elections, supra; Carrigton v. Rash, 380 U.S. 89 (1965).
En resumen, pues, la Asamblea Legislativa del Estado Libre Asociado de Puerto Rico tiene facultad constitucional para fijar limitaciones relativas a la capacidad para votar de una persona en nuestra jurisdicción, siempre que tales limitaciones constituyan un medio necesario, para la consecución de un interés público apremiante. Cumple, el requisito electoral de ser ciudadano de los Estados Unidos, con este riguroso criterio? Pasemos a considerar esta tercera cuestión.
V
La ciudadanía de Estados Unidos como condición para el ejercicio del derecho al voto
A. La doctrina federal
Contrario a lo que muchos puedan suponer, la condición de ser ciudadano de Estados Unidos no ha sido históricamente la fuente de la mayor parte de los derechos y obligaciones primordiales que tienen todos aquéllos que forman parte de la colectividad norteamericana y que están sometidos a su autoridad. Desde hace más de un siglo, el Tribunal Supremo de Estados Unidos ha sostenido la norma, hoy firmemente arraigada como doctrina jurídica, de que los derechos humanos fundamentales garantizados por la Constitución federal, aplican por igual tanto a ciudadanos de Estados Unidos, como a meros residentes bona fide que no son ciudadanos. Se trata de derechos que protegen a cualquier persona que esté legítimamente dentro de la jurisdicción de Estados Unidos, aunque no se ostente la ciudadanía de ese país. Yick Wo v. Hopkins, 118 U.S. 356 (1886) . Ello significa, pues, que el forastero que reside lícitamente en cualquier lugar de Estados Unidos, tiene derecho a las libertades de expresión, a la libertad de culto, a la libertad de asociación, al debido proceso de ley, a la igual protección de las leyes, a las garantías procesales fundamentales en favor de los acusados, y a otros derechos de igual jerarquía. Véase, Laurence H. Tribe, American Constitutional Law 360 (2nd Ed. 1988) ; 3 Ronald D. Rotunda & John E. Nowak, supra, a la pág. 210.
En particular, el Tribunal Supremo de Estados Unidos ha limitado grandemente, el poder de los estados de la Unión para conceder privilegios y beneficios públicos, cuando éstos lo hacen sujeto a la condición de que el recipiente sea ciudadano de los Estados Unidos. Así, pues, un estado no puede exigir la ciudadanía americana como condición para conceder servicios de educación pública. San Antonio Independent School Dist. v. Rodríguez, 411 U.S. 1, 35 (1973); Toll v. Moreno, 458 U.S. 1 (1982); Plyer v. Doe, 457 U.S. 202 (1982) ; Nyquist v. Mauclet, 432 U.S. 1 (1977). Tampoco puede exigir la ciudadanía americana, como condición para establecer un negocio o empresa comercial privado. Yick Wo v. Hopkins, supra; Truax v. Raich, 239 U.S. 33 (1915) ; Takahashi v. Fish Comm'n, 334 U.S. 410 (1948). Ni la puede exigir, como condición para ejercer una profesión como la abogacía, In re Griffiths, 413 U.S. 717 (1973), o la ingeniería, Examining Board v. Flores de Otero, supra. Aun en el servicio público, respecto de los cargos de carrera, basados en el principio del mérito, ni el estado, ni el propio gobierno federal, pueden excluir automáticamente, a los que no son ciudadanos, de poder ocupar tales empleos públicos. Sugarman v. Dougall, 413 U.S. 634 (1973) ; Hampton v. Mow Sun Wong, 426 U.S. 88 (1976) . Al amparo de la referida normativa federal, y tomando en cuenta las exigencias afines de nuestra propia Constitución, este Tribunal ya ha resuelto que es ilegal exigir categóricamente la ciudadanía americana como condición para ser maestro de escuela pública en Puerto Rico. De Paz Lisk v. Aponte Roque, 124 D.P.R. 472 (1989). Más aun, un estado no puede negarle los beneficios de bienestar público y ayuda económica a indigentes, sólo porque los recipientes no sean ciudadanos americanos. Graham v. Richardson, 403 U.S. 365 (1971).
Por otro lado, el propio gobierno federal ha. Concedido importantes privilegios e impuesto deberes básicos a personas que residen en Estados Unidos, aunque no sean ciudadanos de esa nación. Así pues, se puede imponer el deber de servir en la fuerzas armadas de Estados Unidos a extranjeros que residan en Estados Unidos. Véase, Astrup v. Immigration Service, 402 U.S. 509 (1971); McGrath v. Kristensen, 340 U.S. 162 (1950). Igualmente, se les puede imponer el deber de pagar impuestos contribuciones sobre ingreso, aunque no sean ciudadanos. Commissioner v. Wodehouse, 337 U.S. 369 (1949) ; Moreno v. Toll, 489 F. Supp. 658 (D.MD. 1980) . Más aun, el poder del Congreso, sobre lo relativo a inmigración y naturalización, es tan amplio, que éste puede conceder a personas que no sean ciudadanos, el derecho, de entrar libremente a Estados Unidos y concederles, además, el derecho a residir permanentemente en Estados Unidos, aunque no adquieran la ciudadanía. Galvan v. Press, 347 U.S. 522 (1954) ; González y. Williams, 192 U.S. 1 (1904). Véase, también, De Paz Lisk y. Aponte Roque, supra. Claro está, el que es ciudadano americano, disfruta de éstos [sic] mismos derechos por su condición como tal, sin necesidad de legislación federal alguna que los conceda. Balzac v. People of P.R., 258 U.S. 298 (1922).
En resumen, pues, en muchos aspectos de gran importancia el extranjero residente en Estados Unidos tiene una posición jurídica muy parecida a la del que es ciudadano de la nación norteamericana. En cuanto a la mayor parte de los derechos y deberes fundamentales, la condición de ciudadano no conlleva grandes diferencias, en comparación con los que tiene el mero residente. Sin embargo, sí existe un ámbito de la vida colectiva respecto del cual, ser ciudadano norteamericano tiene un especial significado. Se trata Precisamente del ámbito de las instituciones y procesos políticos estatales. El Tribunal Supremo de Estados Unidos ha indicado, que el valor histórico de la ciudadanía americana reside en la facultad que apareja respecto al poder del estado donde el ciudadano vive, en cuanto a la determinación e implantación de la política pública de ese estado. En Foley v. Connelie, 435 U.S. 291 (1978), el supremo foro judicial federal seña1ó lo siguiente:
"Indeed, aliens lawfully residing in this society have many rights which are accorded to noncitizens by few other countries. Our cases generally reflect a close scrutiny of restraints imposed by States on aliens . . .
It would be inappropriate, however, to require every statutory exclusion of aliens to clear the high hurdle of 'strict scrutiny' because to do so would 'obliterate all the distinctions between citizens and aliens, . .' The act of becoming a citizen is more than a ritual with no content beyond the fanfare of ceremony. A new citizen has become a member of a Nation . . . The individual, at that point, belongs to the polity and is entitled to participate in the process of democratic decision-making. Accordingly, we have recognized 'a State's historical power to exclude aliens from participation in its democratic political institutions ... '
... Thus, it is clear that a State may deny aliens the right to vote, or to run for elective office, for these lie at the heart of our political institutions .... it represents the choice, and right, of the people to be governed by their citizen peers." Id., a las págs. 294- 296. (Enfasis suplido).
Antes de esta decisión, en Sugarman v. Dougall, supra, a la pág. 647, el Tribunal Supremo de Estados Unidos había intimado la normativa sobre el amplio poder de los estados para determinar la conformación de su comunidad política. Seña1ó entonces, que:
"Such power inheres in the State by virtue of its obligation, already noted above, 'to preserve the basic conception of a political community' ... And this power and responsibility of the State applies, not only to the cualifications of voters, but also to persons holding state elective or important non-elective executive, legislative and judicial positions ... " (Enfasis suplido).
Un año después de la decisión de Foley v. Connelie, el Supremo federal volvió a reiterar la normativa reseñada antes. En Ambach v. Norwick, 441 U.S. 68 (1979), indicó que:
"The rule for governmental functions, which is an exemption to the general standard applicable to classifications based on alienage, rests on important principles inherent in the Constitution. The distinction between citizens and aliens, though ordinarily irrelevant to private activity, is fundamental to the definition and government of a State ... It is because of this special significance of citizenship that governmental entities, when exercising the functions of government, have wider latitude in limiting the participation of noncitizens." Id., a la pág. 75.
En virtud de la referida normativa, el Supremo federal ha validado leyes estatales que requerían la ciudadanía de Estados Unidos como condición previa para que una persona pudiese ocupar cargos públicos, tales como el de policía, Foley v. Connelie, supra, y el de oficial probatorio, Cabell v. Chávez-Salido, 454 U.S. 432 (1982) . También es claro que un estado de la Unión puede excluir del electorado a aquéllos que no sean ciudadanos de Estados Unidos. Skafte v. Rorex, 553 P.2d 830 (Colo. Sup. Ct. 1976), app. dismd. for lack of substantial federal question, 430 U S. 961 (1977).
Para concluir este tema, debe señalarse que si bien no puede negarse que un estado de la Unión tiene la facultad para requerir la ciudadanía de Estados Unidos como condición para el ejercicio del derecho al voto, también es cierto, que el estado no está obligado a hacerlo. Es decir, por lo menos respecto a los comicios puramente estatales, los estados de la Unión son libres de decidir qué condiciones, si alguna, le imponen al derecho al voto, y a quién se lo otorgan. Sobre este amplio poder del estado, sólo recaen las limitaciones que surjan de las Enmiendas Primera y Catorce de la Constitución federal. Lo señaló así el Tribunal Supremo de Estados Unidos, en Burdick v.Takushi, 504 U.S. 428, 434 (1992):
"[T] he rigorousness of our inquiry into the propriety of a state election law depends upon the extent to which a challenged regulation burdens First and Fourteenth Amendment rights."
Véase, además, 3 Ronald D. Rotunda, John E. Nowak & J. Nelsoni, Young, Treatise on Constitutional Law 522 (1986).
El estado, pues, puede requerir la ciudadanía de Estados Unidos como condición previa para el ejercicio del derecho al voto. Esa es su prerrogativa. Pero, como no existe obligación constitucional federal alguna que le requiera exigir tal condición, el estado también puede conceder un derecho al voto a los que son sólo ciudadanos de ese estado, aunque no sean ciudadanos de Estados Unidos. Así lo resolvió expresamente el Tribunal Supremo de Estados Unidos, en Pope v. Williams 193 U.S. 621, 632 (1904) : 16
"... the privilege to vote in a State is within the jurisdiction of the State itself, to be exercised as the State may direct, and upon such terms as to it may seem proper, provided, of course, no discrimination is made between individuals in violation of the Federal Constitution. The State might provide that persons of foreign birth could vote without being naturalized... " (Enfasis suplido).
En efecto, aunque en la actualidad ya no es así, históricamente numerosos estados de la Unión otorgaron la franquicia electoral a residentes que no eran ciudadanos de Estados Unidos. Véase, Jamin B. Raskin, Legal Aliens, Local Citizens: The Historical, Constitutional And Theoretical Meanings of Alien Suffrage, 141 U. Pa. L. Rev. 1391 (1993). Véase, además, Crosse v. Board of Supervisors of Elections, 221 A. 2d 431 (Md. Ct. App. 1966); y U.S. v. Cruikshank, 92 U.S. 542, 549-552 (1875).
Dicho de otro modo, la franquicia electoral en los estados de la Unión dimana de la ciudadanía estatal, no de la ciudadanía nacional. Así lo resolvió expresamente el Tribunal Supremo de Estados Unidos en Snowden v. Hughes, 321 U.S. 1, 7 (1943), al afirmar que:
"The right to become a candidate for state office, like the right to vote for the election of state officers, ...is a right or privilege of state citizenship, not of national citizenship ... "
No hay, pues, obligaci6n alguna, que surja de la Constitución de Estados Unidos, que requiera, que para poder votar en los comicios estatales, el elector tenga que ser ciudadano de los Estados Unidos. Só1o es necesario que sea ciudadano del estado, entendiéndose, claro está, que los que si son ciudadanos de Estados Unidos, son automáticamente ciudadanos del estado donde residen.
B. La Ciudadanía de Estados Unidos en Puerto Rico
En nuestro país, la ciudadanía de Estados Unidos ha sido uno de los elementos configurativos principales de la relación entre la colectividad política puertorriqueña y la nación norteamericana. Para comprender cuán medular ha sido tal ciudadanía, es menester repasar brevemente a1gunos datos de la historia constitucional de Puerto Rico.
Como se sabe, cuando las tropas norteamericanas invadieron nuestra isla, por razón de la Guerra Hispano-Americana, el pueblo de Puerto Rico, bajo la Carta Autonómica de 1897, decretada. por el monarca español, disfrutaba de un régimen de gobierno propio, "varios de cuyos rasgos aún no han sido superados hasta el día de hoy." I José Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico 131 (1980). Bajo ese régimen, los puertorriqueños eran súbditos españoles, y gozaban de iguales derechos respecto a nacionalidad y ciudadanía, que los españoles peninsulares. Id.
El Tratado de París de 1898, mediante el cual Estados Unidos adquirió a Puerto Rico de España, como botín de guerra, terminó con el régimen autonómico referido. Conforme al Art. IX de dicho tratado, los derechos civiles y la condición política de los habitantes de Puerto Rico se determinaría, por el Congreso de los Estados Unidos. Luego de dos años de ocupación militar, el Congreso ejerció la facultad aludida, y para regir a Puerto Rico, estableció la Ley Orgánica Foraker de 1900, que constituyó "un severo retroceso en la marcha del pueblo de Puerto Rico hacia un gobierno digno y propio". José Trías Monge, supra, Vol. I, pág. 227; y, Vol. II, pág. X.
Bajo la sec. 7 de la Ley Foraker, el pueblo de Puerto Rico se constituyó en un cuerpo político, y sus habitantes se convirtieron en "ciudadanos de Puerto Rico". 31 Stat.79. Aunque tales habitantes tendrían "derecho a la protección de los Estados Unidos", no se les concedió la ciudadanía de Estados Unidos. Así pues, según el propio Tribunal Supremo de los Estados Unidos, el pueblo de Puerto Rico se convirtió en una colectividad política, con su propia ciudadanía. Lo explicó así el supremo foro judicial federal: " ... a body politic, under the name of The People of Porto Rico, with a citizenship of its own, is created." Martínez v. Asociación De Senoras, 213 U.S. 20 (1909).
Debe enfatizarse que la formalización de la ciudadanía puertorriqueña en la Ley Foraker fue un acto congresional realizado con plena deliberación. La versión original del proyecto de ley presentado por el Senador Foraker el 9 de enero de 1900, tenía una disposición mediante la cual se le concedía la ciudadanía de Estados Unidos a los habitantes de Puerto Rico. Tal disposición fue objeto de mucho debate en el Congreso, y finalmente se optó por no conceder la ciudadanía de Estados Unidos y en su lugar, reconocer la ciudadanía de Puerto Rico. L. J. Gould, The Foraker Act: The Roots of American Colonial Policy, (University Microfilms, Ann Arbor, Michigan), 1958, págs. 75-79. De esta manera, el Congreso seguía la misma línea que había adoptado Estados Unidos antes, al negociar el Tratado de París mediante el cual España cedió a Puerto Rico a Estados Unidos. Tres décadas antes, Estados Unidos había adquirido el territorio de Alaska, y en el tratado con Rusia para la cesión de éste, se había acordado que los habitantes de Alaska serían ciudadanos de los Estados Unidos. 15 Stat. 5421 (1867). Sin embargo, en el caso de la cesión de Puerto Rico, Estados Unidos optó por no seguir el precedente de Alaska, y de otros tratados anteriores similares, 17 y no concedió la ciudadanía americana a los habitantes de Puerto Rico.
Es por lo anterior, que un gran conocedor de todo este asunto ha señalado, refiriéndose a los Estados Unidos, que "el reconocimiento [en la Ley Foraker) de la ciudadanía de Puerto Rico... y el de la existencia del pueblo de Puerto Rico constituido políticamente... recalcó la vigencia de la nacionalidad puertorriqueña, aunque estuviera sujeta al dominio imperial de los Estados Unidos." 18 Ciertamente, la mayoría de los jueces del Tribunal Supremo de Estados Unidos, en el histórico caso de Downes v. Bidwell, 182 U.S. 244 (1901), compartían la idea de que era incongruente extender la ciudadanía de Estados Unidos a la gente de un país como Puerto Rico, cuyos hábitos, tradiciones y modos de vida eran distintos a los de los norteamericanos.
Los habitantes de Puerto Rico, pues, a partir de la Ley Foraker, advinieron ciudadanos de Puerto Rico. Sin embargo, como estaban sometidos a la jurisdicción de Estados Unidos ("whose ... allegiance is due to the United States") , los puertorriqueños, aun sin ser ciudadanos de Estados Unidos, no eran extranjeros ("aliens") respecto de los Estados Unidos. González v. Williams, supra, a la pág. 13. La colectividad política que era Puerto Rico, no constituía, pues, un país extranjero ("foreign country") sino un país "doméstico" 19, que era territorio de Estados Unidos. De Lima v. Bidwell, 182 U. S. 1 (1901) . Durante el régimen de la Ley Foraker, evidentemente, para ser elector en Puerto Rico no se necesitaba ser ciudadano de Estados Unidos. Más bien, el elector tenía que ser ciudadano de Puerto Rico, como lo requería expresamente la sec. 29 de dicha ley, que regía las elecciones en la isla. 31 Stat. 82.
La situación descrita antes cambió en 1917, con la aprobación por el Congreso de la Ley Orgánica Jones. Por virtud de esta legislación, se le concedió la ciudadanía de Estados Unidos a los puertorriqueños. Ello sucedió, a pesar de que el representante electo del pueblo de Puerto Rico ante el Congreso de Estados Unidos, el Comisionado Residente Muñoz Rivera, se opuso a tal concesión. United States Congress, Congressional Record, 64th Cong., 1st Sess., Vol. 53, parte 8, p. 7472. Se concedió la ciudadanía americana, además, sin previa consulta al pueblo de Puerto Rico, y a pesar de que el único organismo legislativo electo por el pueblo, la Cámara de Delegados, también se había opuesto a ello. II José Trías Monge, supra, a la pág. 37.
En la literatura erudita, se debate mucho la cuestión de si el pueblo puertorriqueño hubiese apoyado la concesión de la ciudadanía americana, de haber sido consultado respecto de ello, en 1917. Sobre lo que no hay discusión, sino un sólido acuerdo, es en cuanto a la razón que tuvo el gobierno de Estados Unidos para concedernos la ciudadanía americana. Un distinguido puertorriqueño estudioso de la cuestión, José A. Cabranes, Juez del Tribunal de Apelaciones Federal para el 2do. Circuito, lo ha expresado así en su obra Citizenship and The American Empire, Yale University Press (1978):
"By extending United States citizenship to the Puerto Ricans after promising independence to the Filipinos, Congress intended to do little more than proclaim the permanence of Puerto Rico's political links with the United States ... " (pág. 15)
"... United States citizenship thus inevitably was considered a means of acknowledging the special place of Puerto Rico among the new colonial territories and of expressing the virtually universal expectation of a permanent relationship." (pág. 53)
Estas conclusiones de Cabranes están ampliamente documentadas en su obra antes citada. En particular, se apoyan en claras y repetidas expresiones afines de los principales actores en el proceso decisional federal sobre este asunto, como las del Congresista William Jones, Presidente de la Comisión de Asuntos Insulares de la Cámara de Representantes de Estados Unidos, y autor de la ley que concedió la ciudadanía americana, quien expresó en 1916, en relación con ésta que:
"The purpose of the United States seems clearly to be to retain Porto Rico permanently. There is no division of sentiment in the United States, so far as I am aware, on that subject. As to whether you will have statehood or remain a Territory is , a matter that remains to be decided in the future. 20
Antes, el Secretario de Guerra de Estados Unidos, Lindley Garrison, quien tenía la jurisdicción ejecutivo federal sobre Puerto Rico, había favorecido la concesión de la ciudadanía. Le indicó al Congreso, que:
"As I understand the situation, there is no sentiment whatever in the United States that the island of Porto Rico should be an independent sovereignty. There is no suggestion that it should not be connected with the United States Government for all time... " 21 (Enfasis suplido).
En efecto, la concesión de la ciudadanía respondió a la intención congresional y del Ejecutivo federal de que con tal concesión, Puerto Rico quedaría permanentemente vinculado a Estados Unidos. Véase, II José Trías Monge, supra, a las págs. 32-39, 80-82, 109- 110; Morales Carrión, Puerto Rico: A Political and Cultural History 162-164, 187-199 (1983) ; Raúl Serrano Geyls, El Misterio de la Ciudadanía, 40 Rev. Col. Abog. de P.R. 437 (1979). Véase, además, Com. of Puerto Rico v. Blumenthal, 642 F.2d 622 (D.C. Cir. 1980), nota al calce 18, y el texto a que ésta se refiere.
Tan definitivo era el interés de las autoridades federales en asegurar la vinculación de Puerto Rico con los Estados Unidos, que la ciudadanía americana se concedió con cierto grado de compulsión. El Art. 5 de la Ley Jones, 39 Stat. 953, disponía que las personas que fuesen ciudadanos de Puerto Rico, según lo establecía la sección 7 de la Ley Foraker, quedaban declarados ciudadanos de Estados Unidos, pero que podían conservar su condición de ser sólo ciudadanos de Puerto Rico, si dentro de seis meses declaraban su intención, de no ser ciudadanos de Estados Unidos. Se le dio, pues, a los puertorriqueños en 1917 la opción de aceptar o no la ciudadanía americana.22 Sin embargo, los puertorriqueños que no la aceptasen, disponía la Ley Jones, no podían ocupar cargo público alguno, (Art. 10, 39 Stat. 954) ni participar en los procesos electorales del país (Art. 35, 39 Stat. 963). Con la concesión de la ciudadanía de Estados Unidos, pues, la colectividad de Puerto Rico continuaba siendo un país, territorio de Estados Unidos, pero ahora. sus ciudadanos quedaban firme y permanentemente vinculados a la nación americana, por un nuevo nexo; tan fundamental, que los eminentes derechos políticos del sufragio y de la conducción y dirección de los asuntos públicos, le estaban vedados a los que repudiasen ese nexo.
Es menester señalar, que el propósito del gobierno federal de darle permanencia a los vínculos entre Puerto Rico y Estados Unidos, mediante la concesión de la ciudadanía, eran tan claros y definitivos que muchos juristas llegaron hasta interpretar que, con tal concesión, Puerto Rico se había convertido en un territorio incorporado de Estados Unidos. Véase, las ilustradas opiniones del Tribunal de Distrito Federal en In the Matter of Tapia, 9 P.R. Fed. Reports 452 (1917) ; y del Tribunal Supremo de Puerto Rico en Muratti v. Foote, 25 D.P.R. 568 (1917) . El Tribunal Supremo de Estados Unidos, sin embargo, se apartó, como se sabe, de la conocida doctrina de que la concesión de la ciudadanía aparejaba la incorporación, y resolvió que si lo que el Congreso deseaba era incorporar a Puerto Rico, tenía que decirlo expresamente. Balzac v. People of P.R. , supra, a la pág. 306. En virtud, pues, de esta cardinal decisión del más alto foro judicial de Estados Unidos, Puerto Rico a partir de 1917 quedaba firmemente vinculado a la nación norteamericana, pero no formaba parte cabal de ella. Según Balzac v. People of P.R. , supra, a la pág. 305, la concesión de la ciudadanía de Estados Unidos a los puertorriqueños no aparejaba la incorporación de nuestra isla a esa nación. Puerto Rico, por ende, continuaba y continuaría siendo lo que había sido hasta entonces: un país distinto, que estaba estrechamente ligado al norteamericano, sin estar integrado a éste. Para el Tribunal Supremo federal, la concesión de la ciudadanía americana no alteraba el carácter esencial de Puerto Rico como un pueblo propio, diferente del estadounidense. 23
Según se ha señalado ya, en la parte III B de esta opinión, al aprobarse la Ley 600 y crearse el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, se eliminó de nuestro ordenamiento constitucional el requisito de ser ciudadano americano como condición para ser elector en Puerto Rico. La disposición sobre el particular en la Ley Jones se derogó, y nada se preceptuó sobre ello en nuestra Constitución, ni en la Ley de Relaciones Federales con Puerto Rico. Sin embargo, de ningún modo ello significa que se haya menoscabado la importancia de la ciudadanía americana, en el nuevo régimen político creado con la adopción por el pueblo de Puerto Rico de nuestra propia; Constitución. Sucedió todo lo contrario. En el preámbulo de la Constitución, se afirma, en lo pertinente, que:
"Nosotros, el pueblo de Puerto Rico, a fin de organizarnos políticamente sobre una base plenamente democrática, promover el bienestar general y asegurar para nosotros y nuestra posteridad el goce cabal de los derechos humanos, puesta nuestra confianza en Dios Todopoderoso, ordenamos y establecemos esta Constitución para el Estado Libre Asociado que en el ejercicio de nuestro derecho natural ahora creamos dentro de nuestra unión con los Estados Unidos de América.
Al así hacerlo declaramos:
. . .
Que consideramos factores determinantes en nuestra vida la ciudadanía de los Estados Unidos de América y la aspiración a continuamente enriquecer nuestro acervo democrático en el disfrute individual y colectivo de sus derechos y prerrogativas; la lealtad a los postulados de la Constitución Federal; ..." (Enfasis suplido).
El alcance y sentido de lo que se afirma en el preámbulo de nuestra Constitución, fue explicado en la Asamblea Constituyente de Puerto Rico, con diáfana claridad, por su Presidente, el Comisionado Residente de Puerto Rico, Dr. Fernós Isern 24:
"Cuando aquí nos reunimos ahora para organizar nuestro estado, se está afirmando, se está demostrando que Puerto Rico no es una posesión, sino de sus habitantes; que somos un pueblo con vida propia, con soberanía democrática propia, creadores de nuestro propio gobierno y de nuestro propio Estado. Esto es así, sin que nos separemos de la unión, ni ingresemos en la unión porque nuestra autoridad y la de Estados Unidos en Puerto Rico se han armonizado y conjugado felizmente, a virtud de un acuerdo voluntario, de un convenio, mediante el cual se establece una unión que esperamos sea perpetua, fundamentada en la común lealtad, que aquí ratificamos, a una común ciudadanía.
Quedan ciertos atributos de soberanía en manos del gobierno federal de Estados Unidos. Los dejamos en manos de un extraño? En manos de un poder que detenta nuestro derecho? No por cierto. En nuestro convenio ha quedado escrito, ha quedado ratificada, con nuestro consentimiento, que somos no sólo ciudadanos de Puerto Rico, sino ciudadanos de Estados Unidos, vivimos dentro del ámbito de la ciudadanía de los Estados Unidos ... La ciudadanía de los Estados Unidos es lazo de unión fundamental entre el pueblo de Puerto Rico y sus conciudadanos del continente y de las otras islas. Dentro de sus ámbitos creamos nuestro Estado. Y más que por nada es por el vínculo de la ciudadanía que quedamos unidos a la Unión, aunque no hemos ingresado en ella." (Enfasis suplido).
Queda claro, pues, que al incluir el Congreso la ciudadanía americana en la Ley 600, al aprobar el pueblo de Puerto Rico esa ley y al adoptar por voto directo la Constitución, la ciudadanía americana adquirió una nueva dimensión respecto a la colectividad puertorriqueña. Lo que se había legislado unilateralmente por el Congreso en 1917, fue aceptado con plena formalidad por primera vez por el propio pueblo de Puerto Rico en 1950 y 1952; y convertido en la piedra angular del continuado vínculo entre la nación norteamericana y la colectividad política puertorriqueña. Más aun, por razón de ese lazo fundamental, el pueblo de Puerto Rico aceptó también la vigencia continuada en el país, del ámbito de autoridad sobre Puerto Rico, que aún persiste, en manos del gobierno federal. Es porque somos ciudadanos de Estados Unidos, que el Congreso puede extender a Puerto Rico la misma legislación que válidamente promulga para regir en los 50 estados de la Unión. Si no fuera por esa ciudadanía, que la generalidad de los puertorriqueños ahora ostentamos de modo claramente libre y voluntario, la autoridad que el Congreso ejerce en Puerto Rico sería meramente un simple poder colonial, ilícito y tiránico, como es la naturaleza de tal poder. Véase, Calvert Magruder, The Commonwealth Status of Puerto Rico, 15 U. Pitt. L. Rev. 1, 16 (1953) . En efecto, el continuado ejercicio de autoridad por parte de Estados Unidos sobre el pueblo puertorriqueño, sólo en virtud de la ciudadanía americana, ha sido objeto de críticas tan severas que incluso se ha cuestionado si el Estado Libre Asociado no es más que una forma benigna de un régimen colonial. Aun los que ayudaron a crear este ente político, han formulado críticas significativas respecto a sus limitaciones. Véase, Muñoz Amato, Congressional Conservatism And The Commonwealth Relationship, 285 Annals of The American Academy of Political and Social Science 23 (1953) ; Friedrich, C.J. Puerto Rico: Middle Road To Freedom, Rinehart, N.Y. (1959).
Incluso, José Trías Monge, ex Secretario de Justicia de Puerto Rico, ex Presidente del Tribunal Supremo de Puerto Rico, y uno de los conocidos artífices del Estado Libre Asociado, ha manifestado recientemente que:
"Puerto Rico aún sigue siendo colonia de Estados Unidos por razón, entre otras, de que el consentimiento que prestó [al continuado ejercicio por Estados Unidos de determinados poderes sobre la isla] fue de índole excesivamente genérica."
El Estado Libre Asociado Ante Los Tribunales, 64 Rev. Jur. de la U.P.R. 1, 47 (1995).
El asunto de si bajo el Estado Libre Asociado, la relación entre Puerto Rico y Estados Unidos perdió o no su carácter colonial, claro está, es uno que no nos compete dilucidar. Ello pertenece primordialmente al ámbito de los procesos políticos. Só1o reiteramos aquí, que con la aceptación formal de la ciudadanía americana por el pueblo de Puerto Rico, desde el punto de vista constitucional, se modificó de un modo significativo la relación que había existido antes entre nosotros y la nación norteamericana. Hasta entonces sólo había existido una indudable relación de tutela, originada en el insólito traspaso de todo un pueblo como botín de guerra, de una metrópolis a otra. Las facultades de gobierno que antes ejercía Puerto Rico constituían una mera delegación de poder de parte del Congreso, sujeta a revocación por éste en cualquier momento, y subordinada al poder plenario que tenía el gobierno federal sobre el país, impuesto por conquista. A partir de la creación del Estado Libre Asociado, la relación adquirió un nuevo matiz, al reconocérsele al pueblo de Puerto Rico el derecho a un ámbito privativo de gobierno propio, quedando así autolimitado el poder plenario que antes tenía la metropólis [sic] norteamericana respecto a Puerto Rico. La relación adquirió un nuevo cariz, además, porque la autoridad así demarcada que desde entonces Estados Unidos ejercería sobre nuestro país, contaría al menos con un consentimiento génerico [sic] otorgado por el pueblo puertorriqueño. Por primera vez, los poderes que Estados Unidos ejercería sobre el pueblo de Puerto Rico se apoyarían en un consentimiento expreso y formal de ese pueblo. Dicho consentimiento se expresó varias veces durante el proceso acontecido de 1950 a 1952, y fue dado con conciencia de parte del pueblo de Puerto Rico, de que comenzaba a ejercer su inalienable derecho a la autodeterminación, y con la confianza de que el tutor colonial, al fin comenzaba a reconocérselo. Gran parte de toda esta importante modificación de la relación, lo fue precisamente la aceptación nuestra, de la ciudadanía americana, como uno de los factores determinantes en nuestra vida colectiva, bajo el régimen vigente.
A la luz de todo lo anterior, resulta claro en derecho, que la Asamblea Legislativa de Puerto Rico tiene razón justificada para requerir, de ordinario, la ciudadanía, americana como condición para que una persona pueda ejercer el derecho al voto en Puerto Rico. De ese modo, se reitera y resalta la esencia de la ciudadanía americana como piedra angular de nuestra relación con los Estados Unidos. Se reafirma, precisamente en lo más elemental del proceso político, nuestra perdurable vinculación con los Estados Unidos, que es, como el Congreso quiso lo en 1917, y de nuevo en 1950 y 1952, permanente, hasta que el pueblo de Puerto Rico y el gobierno de Estados Unidos acuerden otra cosa. 25
Es menester añadir, que cónsono con este objetivo, existen otras razones afines que también justifican fijar, de ordinario, la ciudadanía americana. como condición para el ejercicio del derecho al voto en Puerto Rico. Por un lado, con ello se le otorga la debida reciprocidad electoral a 1os conciudadanos norteamericanos residentes y domiciliados en Puerto Rico. Como se sabe, los puertorriqueños que se mudan a Estados Unidos y establecen residencia en algún estado de la Unión, tienen derecho a votar en los comicios que allí se celebren. Véase, Balzac v. People of Puerto Rico, supra; Dunn v. Blumstein, supra; Atty. Gen. of Territory of Guam v. U.S., 738 F.2d 1017 (9th Cir. 1984); Igartúa de la Rosa v. U.S., 32 F.3d 8 (1st Cir. 1994). Por ello, a los norteamericanos que viven en la isla con intención de permanecer aquí, se les debe reconocer, de ordinario, la facultad de participar en nuestros procesos electorales. La legislación de Puerto Rico, que define a los electores del país como aquéllos que sean ciudadanos de Estados Unidos, así lo hace.
Por otro lado, el requisito de ser ciudadano de Estados Unidos también sirve para delimitar precisamente quiénes constituyen, de ordinario, nuestro cuerpo electoral, con derecho al sufragio. Como la generalidad de los puertorriqueños son ciudadanos americanos, dicho requisito fija un criterio práctico para reconocerles su derecho al voto, a la vez que viabiliza el excluir de los comicios a aquellos forasteros que residen en la isla, pero que no forman parte integral de nuestra comunidad política.
De lo anterior, es evidente, pues, que existen intereses apremiantes del Estado, que justifican la referida reglamentación del derecho al voto. Por ello, es errónea la determinación del foro de instancia que declaró inconstitucional los artículos 2.003 y 2.023 de la Ley Electoral de Puerto Rico.
Nuestra determinación, de que las aludidas disposiciones de la Ley Electoral son válidas, sin embargo, no concluye el examen del asunto ante nos. Debemos decidir aun, si dichas disposiciones son aplicables a Juan Mari Brás y a otros como é1.
VI
Aplicación de la Ley Electoral al Recurrido
Antes de proceder a determinar si las disposiciones de la Ley Electoral vigente aplican concretamente a la situación ante nos, conviene reiterar la importante normativa que regula la interpretación de aquellos estatutos que inciden sobre derechos constitucionales.
Como se sabe, nuestro ordenamiento jurídico tiene establecido un fundamental principio de hermenéutica, con arreglo al cual cualquier disposición legislativa que impone limitaciones sobre el ejercicio de derechos constitucionales, debe interpretarse restrictivamente. Soto v. Srio. De Justicia, 112 D.P.R. 477, 486, 495 (1982) ; Mari Brás v. Alcaide, 100 D.P.R. 506, 513 (1972); Pueblo v. Padilla, 20 D.P.R. 276, 280 (1914). En particular, hemos señalado que tales estatutos deben ser interpretados de manera que no derroten un propósito de orden constitucional. Martínez v. Tribunal Superior, 81 D.P.R. 945, 953 (1960).
El principio referido, lo hemos aplicado con particular énfasis precisamente cuando la legislación en cuestión es la Ley Electoral. Desde Gímenez v. J.E.E., [sic] 96 D.P.R. 943, 955 (1968), hemos dejado claramente establecido que cuando se trata de prohibiciones o limitaciones que inciden sobre "el derecho al sufragio de una parte de la ciudadanía... [se] hace imperativo que al interpretar [la Ley Electoral] se haga de manera restrictiva en lo relativo al alcance [de la prohibición o limitación] , en orden a evitar la desigualdad de la ley en su aplicación en cuanto a ciudadanos que en el ejercicio de su prerrogativa electoral tienen derecho a la igual protección de la ley." Esta norma de interpretación, dirigida a salvar la constitucionalidad de la Ley Electoral, la hemos seguido más recientemente en decisiones como las de García v. Luciano 115 D.P.R. 628, 630-31 (1984); y, P.S.P. v. Com. Estatal de Elecciones, 110 D.P.R. 400 (1980).
Con estos vitales conceptos en mente, pasemos a examinar la cuestión de si las disposiciones en cuestión, de la Ley Electoral vigente, pueden aplicarse a la situación de autos.
Un examen minucioso del historial de la Ley Electoral actual revela, que al aprobarla, el legislador no tuvo ante su consideración la situación excepcional que plantea el recurrido Juan Mari Brás, y otros en sus mismas circunstancias. Es decir, cuando se aprobaron en 1977 los artículos 2.003 y 2.023 de la actual Ley Electoral, el legislador indicó, que sólo se pretendía "conservar intactas" las disposiciones esencialmente iguales sobre el requisito electoral de ciudadanía americana que existían en leyes anteriores, y que procedían originalmente de la Ley Núm. 79 del 25 de junio de 1919.26 No hay indicios en el historial de que se haya discutido en 1977 el asunto de quién debía ser elector capacitado en Puerto Rico.27 Tampoco se consideró, de modo alguno, la cuestión de si personas nacidas en Puerto Rico, hijos de padres puertorriqueños, que siempre han residido en la isla y que han participado activamente en el proceso político del país, pueden continuar ejerciendo el derecho al voto, aunque hayan renunciado a la ciudadanía americana. Es evidente, además, que la razón porque esta cuestión no se consideró entonces, es que no ha sido hasta sólo recientemente, en 1993, cuando personas como Juan Mari Brás, que a la sazón tenía 67 años de edad, han renunciado a su ciudadanía americana, dando lugar así a dicha cuestión.
El dato anterior es muy pertinente a la consideración del asunto ante nos porque, como ya hemos señalado, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico tiene amplia facultad para reglamentar el derecho al voto en Puerto Rico, y pudo haber dispuesto expresamente, que personas como Mari Brás pueden participar en nuestros comicios, aun después de renunciar a la ciudadanía americana. En otras palabras, aunque el requisito electoral de ser ciudadano americano es válido de ordinario, y responde a intereses estatales apremiantes, dicho requisito no es uno de orden constitucional y, por tanto, nada. impide que el legislador pueda hacer excepciones al mismo, cuando ello esté justificado, y ampliar así el registro electoral.
Como la cuestión ante nos en este caso no estuvo ante la consideración del legislador en 1977, cuando se aprobó la Ley Electoral vigente, no parecería que éste tuvo entonces la intención deliberada de excluir del sufragio aun a personas como el recurrido. A base del historial de la Ley Electoral vigente, no podemos afirmar que el legislador, cuando lo aprobó, le dio tanto peso a la condición de ser ciudadano americano, que estuvo dispuesto, a base de ello, a negarle el derecho al voto, incluso a personas cuya nacionalidad puertorriqueña es incuestionable. Veamos.
VII
La Ciudadanía de Puerto Rico
Como hemos indicado ya, no hay base en el historial de la Ley Electoral vigente para concluir que el legislador tuvo la intención deliberada de excluir a personas como Mari Brás de ejercer el derecho al voto en Puerto Rico. Debemos ahora añadir, que desde el punto de vista jurídico, tampoco puede presumirse que el legislador hubiese dispuesto la exclusión del registro electoral de personas como el recurrido, de haber surgido entonces la situación que nos concierne aquí ahora. No podemos suponer tal exclusión, porque existen razones jurídicas, de orden constitucional todas ellas, que militan en contra de la validez de tal presunto proceder legislativo. La primera de esas razones es que, en derecho, no puede tomarse livianamente el hecho de que las personas en cuestión, son indudablemente miembros integrantes de nuestro pueblo. El recurrido y otros como é1 no son ya ciudadanos americanos, pero no han dejado de ser ciudadanos de Puerto Rico conforme lo establece el inciso (1) del Artículo 10 del Código, Político de Puerto Rico, 1 L.P.R.A. sec. 7, cuya continuada vigencia fue expresamente dispuesta por la Asamblea Constituyente de Puerto Rico. Dice así la referida disposición del Código Político:
"Son ciudadanos de Puerto Rico:
1. Toda persona nacida en Puerto Rico y sujeta a su jurisdicción."
En la Constituyente, esa disposición del Código Político, que data de los tiempos de la Ley Orgánica Foraker, fue acogida como definitoria de la ciudadanía de Puerto Rico que habría de corresponder al Estado Libre Asociado. En el informe de la Constituyente, relativo a la sección 5 del Artículo IX de la Constitución 28, 4 Diario de Sesiones de la Constituyente 2626 (1961), se indicó lo siguiente:
"En lo sucesivo el término 'ciudadano del Estado Libre Asociado de Puerto Rico' será usado en vez de ciudadano de Puerto Rico'. Los 'ciudadanos de Puerto Rico' antes de constituirse el Estado Libre Asociado de Puerto Rico están definidos en la Ley Orgánica. Sus disposiciones continúan en vigor como parte del Estatuto Puertorriqueño de Relaciones Federales. También está determinado en el Código Político de Puerto Rico, que continuará en vigor.
Son esos 'ciudadanos de Puerto Rico' los que crea el Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Lógico es que se les denomine en lo sucesivo como ciudadanos de é1. Los ciudadanos del Estado Libre Asociado no serán otras personas que los que llenen los requisitos hasta ahora establecidos para la condición de ciudadano de Puerto Rico. La ciudadanía del Estado Libre Asociado viene a ser pues, la continuación de la ciudadanía hasta ahora designada 'de Puerto Rico'." (Enfasis suplido).
Conforme a lo anterior, pues, es evidente que, bajo la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, las personas nacidas en Puerto Rico y sujetas a su jurisdicción, son ciudadanos de Puerto Rico. Por ello, Juan Mari Brás y otros de sus mismas circunstancias ostentan una ciudadanía puertorriqueña, cuyos perfiles generales intimamos parcialmente en Maristany v. Srio. de Hacienda, 94 D.P.R. 291 (1967). 29 Esa ciudadanía está expresamente reconocida en nuestra Constitución, varias veces, en la sección 5 del Artículo III, en la sección 3 del Artículo IV, en la sección 9 del Artículo V, y en la sección 5 del Artículo IX. Fue reconocida también por el propio gobierno de los Estados Unidos, en su comunicación oficial a la comunidad internacional sobre el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, del 21 de marzo de 1953, mencionada antes. En el Memorándum enviado por el embajador Cabot Lodge a las Naciones Unidas se señalaba, en lo pertinente, que:
"20. The people of Puerto Rico continue to be citizens of the United States as well as of Puerto Rico .... " (Enfasis suplido).
Más aun, la disposición de ley federal, mediante la cual, en 1900, se estableció la ciudadanía puertorriqueña, continúa vigente. Véase, 48 USCA 733. 30
La aludida ciudadanía de Puerto Rico, no es, evidentemente, la ciudadanía nacional de un país o Estado independiente. Pero tampoco significa mero domicilio. Se trata, más bien, de la ciudadanía que corresponde a la colectividad política que forma parte de un sistema federal. En tales federaciones, la dualidad de ciudadanía es inherente. Martínez v. Vda. de Martínez, supra, a la pág. 452. Tal ciudadanía es consustancial con los poderes y facultades que la colectividad política tiene dentro, del sistema federal. Así!, la ciudadanía de Puerto Rico surge jurídicamente de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, y tiene efectos en relación con la autoridad pública que le es privativa al Estado Libre Asociado de Puerto Rico, y que fuera discutida antes, en la parte III de esta opinión. Es decir, la ciudadanía de Puerto Rico existe como parte del ámbito de autoridad que le corresponde al Estado Libre Asociado de Puerto Rico y es consustancial con los poderes públicos que le son privativos al actual régimen político de Puerto Rico. Aplica aquí, por analogía, lo que el Tribunal Supremo de Estados Unidos señaló en U.S. v. Cruikshank, supra, a la pág. 549:
"We have in our political system a government of the United States and a government of each of the several States. Each one of these governments is distinct from the others, and each has citizens of its own who owe it allegiance, and whose rights, within its jurisdiction, it must protect. The same person may be at the same time a citizen of the United States and a citizen of a State, but his rights of citizenship under one of these governments will be different from those he has under the other."
La condición de ciudadano de Puerto Rico, identifica a la persona que la ostente, como miembro integral de la colectividad puertorriqueña. Es el "vínculo por excelencia... que ata jurídicamente [a tal persona con el] Estado Libre Asociado... en el ejercicio de todos sus poderes soberanos ... Maristany v. Srio. de Hacienda, supra, a la pág. 302.
Como lo ha reconocido el propio Tribunal Supremo de Estados Unidos, se trata de una ciudadanía propia, que tienen los integrantes del país que es Puerto Rico, desde antes de haber adquirido la ciudadanía americana, Martínez v. Asociación de Senoras, supra; y que no depende de ésta, Crosse v. Board of Supervisors, supra. Por el contrario, la ciudadanía americana se concedió en 1917 a base de la ciudadanía de Puerto Rico, al disponerse en la Ley Orgánica Jones que "todos los ciudadanos de Puerto Rico... se declaran por la presente ciudadanos de los Estados Unidos". 39 Stat. 953. Aunque fue establecida inicialmente por ley federal, su existencia jurídica no descansa ya en tal ley federal. El fundamento jurídico actual de la ciudadanía puertorriqueña es la propia Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Nuestra Constitución expresamente la reconoce, y dicha ciudadanía constituye un elemento indispensable del régimen autonómico que se estableció en el país en 1952, por la voluntad del propio pueblo
puertorriqueño. Su origen más fundamental, claro está, radica en el hecho incontestable de que Puerto Rico es un pueblo, un país, formalmente organizado en colectividad política, por lo que las personas que lo forman, son ciudadanos suyos. Como bien a dicho el Tribunal Supremo de Estados Unidos, "citizens ... are the people who compose the community... ". U.S. v. Cruikshank, supra.
En vista, pues, de que jurídicamente existe la ciudadanía puertorriqueña, y como se da por sentado que el derecho al voto en una jurisdicción corresponde precisamente a los que son ciudadanos de ella, La Nueva Constitución, supra, a la pág. 300, no puede presumirse que el legislador en 1977 tuvo la intención de excluir de ese derecho a personas como el recurrido, que han sido y continúan siendo ciudadanos de Puerto Rico. Véase, Borinquen Furniture v. Tribl. de Distrito, 78 D.P.R. 901, 905 (1956).
Nuestra Constitución expresamente declara y ordena que en Puerto Rico el poder político emana del pueblo y se ejercerá con arreglo a su voluntad. Artículo I, sección 1. Ello es la esencia del sistema democrático de gobierno, según se define en el Preámbulo de la Constitución, donde se consagra, además, que tal sistema democrático "es fundamental para la vida de la comunidad puertorriqueña". Como ya hemos resuelto que el derecho al voto es la "piedra angular del sistema democrático", y que es el medio primordial a través del cual el pueblo expresa su voluntad, P.P.D. v. Admor. Gen. de Elecciones, supra, a las págs. 207 y 210, tal derecho no puede negársele a ninguna persona que forme parte integral del pueblo de Puerto Rico, como lo son los ciudadanos de Puerto Rico, y también, claro está, los ciudadanos de Estados Unidos residentes y domiciliados en la isla.
Por otro lado, la Constitución nuestra, en su Art. II, sección 2, dispone que las leyes de Puerto Rico "protegerán al ciudadano contra toda coacción en el ejercicio de la prerrogativa electoral". El Estado tiene la obligación de proteger ese derecho. P.I.P. v. C.E.E., supra. Esta disposición constitucional, y las aludidas en el párrafo anterior, claramente militan en favor de la conclusión de que, un ciudadano de Puerto Rico, de las circunstancias actuales de Mari Brás, no puede ser privado de su derecho al voto en los comicios del país. Por ser parte integral del pueblo, tiene derecho a participar en los procesos electorales mediante los cuales se expresa la voluntad del pueblo.
Una segunda razón, por la que no puede presumirse que el legislador en 1977 hubiese excluido al recurrido del registro electoral del país, es que en Puerto Rico el derecho al voto, no sólo está expresamente consagrado como una de las garantías constitucionales fundamentales, sino que además tal derecho se formula en nuestra Constitución como uno de carácter "universal". El mandato de que el sufragio en Puerto Rico será universal, comporta un propósito de inclusión, no de exclusión. Significa, cuando menos, que, en casos de incertidumbre sobre quien tiene derecho a votar, prevalecerá aquella interpretación del estatuto electoral que favorezca el ejercicio del derecho al voto. Véase, P.P.D. v. Admor. Gen. De Elecciones, supra.
Una tercera razón, que impide suponer que el legislador en 1977 hubiese excluido a Mari Brás del registro electoral de Puerto Rico, es que la acción del recurrido de renunciar a la ciudadanía de Estados Unidos se realizó en el ejercicio de su incuestionable derecho a la libre expresión. Con la renuncia referida, Mari Brás ha querido propagar su particular visión del ideal de independencia para Puerto Rico, manifestar su objeción a una ciudadanía, que según é1 fue impuesta ilícitamente, y afirmar su creencia de que Puerto Rico es una nación y su única patria. Reiteradamente hemos resuelto, que en nuestro país, cualquier persona tiene derecho a ejercitar a plenitud, dentro de la más dilatada libertad, la totalidad de los derechos de expresión. Hemos reconocido la primacía de que goza la libertad de expresión en nuestro orden constitucional; y que estamos obligados a su más celosa protección. Pueblo v. Hernández Colón, 118 D.P.R. 891 (1987) ; Rodríguez v. Srio. de Instrucción, 109 D.P.R. 251 (1979) ; Aponte Martínez v. Lugo, 100 D.P.R. 282 (1971) ; Mari Brás v. Casañas, 96 D.P.R. 15 (1968).
Por otro lado, reiteradamente también hemos condenado el discrimen por razón de ideas políticas, y los intentos por menoscabar los derechos políticos de los grupos minoritarios. Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45 (1986) ; P.R.P. v. E.L.A., 115 D.P.R. 631 (1984); Báez Cancel v. Alcalde Mun. de Guaynabo, 100 D.P.R. 982 (1972).
A la luz de lo anterior, sancionar a una persona por ejercer el derecho de su libertad de conciencia, privándolo del derecho al voto por ello, presenta, cuando menos, graves problemas constitucionales. Ciertamente es sustancial, y de méritos considerables, el planteamiento de que tal sanción apareja una violación al derecho de expresión y al derecho a no sufrir discrimen político, que tiene Mari Brás.
Finalmente, existe una cuarta razón por la cual no puede presumirse que el legislador en 1977 hubiese negado el derecho al voto a personas como el recurrido. Como se ha intimado antes, la actual condición política del país es permanente, sólo mientras Puerto Rico y Estados Unidos así lo deseen. El pueblo de Puerto Rico conserva la facultad de procurar cambios de status. Así lo hemos resuelto antes. P.S.P. v. E.L.A., 107 D.P.R. 590 (1978) . Así lo indicó la Asamblea Constituyente de Puerto Rico, cuando en su Resolución Núm. 23, del 4 de febrero de 1952, resolvió, inter alia, que:
"(e) El pueblo de Puerto Rico retiene el derecho de proponer y aceptar modificaciones en los términos de sus relaciones con los Estados Unidos de América, de modo que, éstas en todo tiempo sean la expresión del acuerdo libremente concertado entre el pueblo de Puerto Rico y los Estados Unidos de América."
Así también lo reconoció el entonces Presidente de Estados Unidos, Dwight Eisenhower, en su mensaje en 1953 a las Naciones Unidas, sobre el recién creado Estado Libre Asociado de Puerto Rico. El mensaje, que se refería al alcance autonómico del nuevo status de Puerto Rico, fue el siguiente:
" ... if, at any time, the Legislative Assembly of Puerto Rico adopts a resolution in favour of more complete of even absolute independence, he [the President] will immediately thereafter recommend to Congress that such independence be granted."
Véase, IV José Trías Monge, supra, a la pág. 53. Así lo reconoció, además, la comunidad internacional, en el inciso nueve (9) de la Resolución 748 VIII, que la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó sobre el Estado Libre Asociado de Puerto Rico el 27 de noviembre de 1953. Lee así la disposición aludida:
"The General Assembly,
. . . .
9. Expresses its assurance that, in accordance with the spirit of the present resolution, the ideals embodied in the Charter of the United Nations, the traditions of the people of the United States of America and the political advancement attained by the people of Puerto Rico, due regard will be paid to the will of both the Puerto Rican and American peoples in the conduct of their relations under their present legal status, and also in the eventuality that either of the parties to the mutually agreed association may desire any change in the terms of this association...
En vista de lo anterior, como la facultad de pasar juicio sobre cualquier género de modificación sustancial al status político de Puerto Rico sólo le corresponde a los miembros del pueblo de Puerto Rico, P.S.P. v. E.L.A., supra, la exclusión de tales procesos de miembros integrantes de la colectividad puertorriqueña, como lo son los ciudadanos de Puerto Rico como Mari Brás, evidentemente levantaria, otra vez, cuando menos, serias interrogantes constitucionales. Ello, porque cualquier persona que sea puertorriqueña bona fide, tiene un indiscutible derecho de participar en los comicios que afecten el destino final de nuestro país.31
Tal derecho, milita en contra de presumir que los puertorriqueños que han renunciado a la ciudadanía americana, quedaron privados del derecho al voto por el legislador, en 1977. No cabe tal presunción, porque la Ley Electoral en cuestión puede ser aplicable a comicios plebiscitarios, precisamente en cuanto a quién puede votar en ellos. Véase el Art. 7.004 de la Ley Electoral, 16 L.P.R.A. sec. 3304, que así lo dispone. Por tanto, la exclusión del registro de electores de Puerto Rico de personas como Mari Brás, puede significar, además, su exclusión incluso de procesos para decidir el status final de Puerto Rico, lo que, a su vez, tendría obvios visos de inconstitucionalidad. No puede presumirse, que el legislador, en 1977, tuvo la intención de crear tal situación, que es de muy cuestionable validez. Véase, Milán Rodríguez v. Muñoz, 110 D.P.R. 610, 618-619 (1981) ; Martínez v. Tribunal Superior, supra.
En resumen, queda claro, que al aprobarse la Ley Electoral vigente, no se tuvo en cuenta la situación excepcional que aquí nos concierne. Sencillamente, la cuestión sobre el derecho al voto de personas como el recurrido no fue regulada por la Asamblea Legislativa. Queda claro también, que no puede suponerse válidamente que dicha situación hubiese quedado sujeta a lo legislado en 1977, de haberse conocido ésta entonces. Por el contrario, en vista de los múltiples y graves problemas de inconstitucionalidad que presenta la exclusión de Mari Brás del registro electoral, estamos obligados a darle a la Ley Electoral vigente una interpretación que evite tener que declararla inconstitucional. En varias ocasiones hemos resuelto, que cuando se impugnan ante nos estatutos que adolecen de inconstitucionalidad por subinclusión, debemos salvar el impedimento constitucional mediante la extensión de los derechos en cuestión a la clase excluida. P.R.P. v. E.L.A., supra; Milán Rodríguez v. Muñoz, supra. En particular, precisamente en un caso electoral, hemos resuelto que:
"...nuestra misión en casos de esta naturaleza es cumplir con el mandato de ley, pero reconociendo que el legislador no puede anticipar nunca todas las posibilidades imaginables en el elenco de situaciones en que la dinámica y conducta humana se desenvuelven. En esas instancias, nuestra misión suprema. es salvar --por la preeminencia del derecho envuelto-- aquellas situaciones en las cuales una interpretación literal y rigurosa plantearía graves interrogantes y objeciones de carácter constitucional." P.S.P. V. Com. Estatal de Elecciones, supra, a la pág. 429.
En vista de lo anterior, en el caso de autos, resolvemos que son electores capacitados en el país, con pleno derecho al voto, los que ostenten la ciudadanía de Estados Unidos, o los que sí lo sean ciudadanos de Puerto Rico, según se han definido en esta opinión, siempre que cumplan los requisitos de residencia y domicilio correspondientes. En otras palabras, resolvemos que, independientemente del poder que tiene la Asamblea Legislativa para, de ordinario, exigir el requisito de ser ciudadano de Estados Unidos como condición para votar en el país, no puede excluirse del registro electoral local a ciudadanos puertorriqueños de las circunstancias actuales de Juan Mari Brás, por lo que debe considerarse que tienen derecho a votar bajo la Ley Electoral vigente.
VIII
Por los fundamentos expuestos, se dictará sentencia para revocar la del foro de instancia, en cuanto declara inconstitucional lo dispuesto en los artículos 2.003 y 2.023 de la Ley Electoral, sobre la ciudadanía americana como condición para ser elector en Puerto Rico.
En su lugar, se resolverá que los artículos referidos de la Ley Electoral, incluyen al recurrido entre los electores capacitados del país.
JAIME B. FUSTER BERLINGERI
JUEZ ASOCIADO
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, 18 de noviembre de 1997.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte de la presente sentencia, se revoca la del foro de instancia, en cuanto declara inconstitucional lo dispuesto en los artículos 2.003 y 2.023 de la Ley Electoral, sobre la ciudadanía americana como condición para ser elector en Puerto Rico.
En su lugar, se resuelve que los artículos referidos de la Ley Electoral, incluyen al recurrido entre los electores capacitados del país.
Lo pronunció, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal Supremo. El Juez Asociado señor Hernández Denton emitió opinión de conformidad. El Juez Asociado señor Negrón García emitió opinión concurrente. El Juez Asociado señor Rebollo López y el Juez Asociado señor Corrada del Río emitieron opiniones disidentes.
Isabel Llompart Zeno
Secretaria del Tribunal
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Notas al calce de la opinión:
1. 116 L.P.R.A. secs. 3053 y 3073, respectivamente. La sentencia de instancia, cuya validez se impugna ante nos, declaró inconstitucional el art. 2.022 (a) de la Ley Electoral, pero evidentemente se refería al 2.023, que es el artículo pertinente.
2. En Figueroa v. People of P.R. el eminente jurista norteamericano, Calver Magruder, juez presidente del Tribunal de Circuito de Apelaciones de Estados Unidos para el Primer Circuito federal, encaró la cuestión de si la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico era una ley federal. Magruder señaló que si el Congreso norteamericano hubiese aprobado la Constitución del E.L.A en 1952 sin la intención de que ésta fuese una verdadera constitución, anclada esencialmente en la voluntad del pueblo puertorriqueño, ello hubiese constituido un engaño monumental a nuestro pueblo ("a monumental hoax"). Determinó entonces este gran juez, que no existía base para imputarle al Congreso haber cometido tal engaño monumental, por lo que resolvió, como cuestión de Derecho, que la Constitución del E.L.A. era, en efecto, una constitución auténtica; es decir, que no era una ley del Congreso que éste pudiese derogar o enmendar unilateralmente, cuando así lo estimase conveniente.
3. 64 Stat. 319.
4. 66 Stat. 327.
5. Véase, particularmente, Pueblo v. Castro García, 120 D.P.R. 740 (1988). Véase, también, Rodríguez v. Srio. De Hacienda, Opinión del Tribunal de 1 de marzo de 1994, 135 D.P.R. ___, 94 JTS 20; Pueblo v. Figueroa Pérez, 96 D.P.R. 6 (1968).
6. 0tras decisiones del Tribunal Supremo federal giran en torno a asuntos que forman parte del ámbito de autoridad que Estados Unidos aún ejerce sobre Puerto Rico, en virtud de la relación que existe entre ambos pueblos. Dos de ellas, se refieren a los programas de beneficencia federal, que el Congreso discrecionalmente extiende a Puerto Rico o no. Harris v. Rosario, 446 U.S. 651 (1980); Califano v. Torres, 435 U.S. 1 (1978). Otras dos, se refieren a los derechos fundamentales de la Constitución federal, que debemos incorporar al interpretar nuestra propia Carta de Derechos. El Vocero de P.R. v. P.R., 508 U.S. ___,124 L. Ed. 2d 60, 113 S.Ct. 2004 (1993); Torres v. P.R., 442 U.S. 465 (1979). Sobre las primeras dos, véase los acertados señalamientos del Tribunal de Distrito Federal de Puerto Rico en U.S.A. v. Vega Figueroa, op. del 17 de octubre de 1997.
Aun otras decisiones del más alto foro federal, en lineal con las citadas en el texto de esta opinión, que reconocen la deferencia que se le debe a Puerto Rico bajo el Estado Libre Asociado, análoga a la que tienen los estados de la Unión, son: P.R. Dept. Consumer Affairs v. Isla Petroleum, 485 U.S. 495 (1988); Alfred L. Snapp & Son, Inc. v. Puerto Rico, 458 U.S. 592 (1982); y, Wackenhut Corp. v. Aponte, 386 U.S. 268 (1967).
7. Existen a1gunas decisiones aisladas de otros foros federales que no siguen la doctrina en cuestión. Se trata de unas pocas decisiones, de foros que no son los más entendidos en la materia. De ningún modo son comparables con la clara corriente decisional mayoritaria identificada en el texto de esta opinión, que proviene, además, de los foros más autorizados. Véase, El Estado Libre Asociado Ante Los Tribunales, 64 Rev. Jur. U.P.R. 1, 38-39.
8. Para una decisión de otro foro, en la cual el asunto se discute con particular lucidez, véase, Hilton Hotel Int'l, Inc. ... v. Unión de Trabajadores de la Industria Gastronómica, 2 Decisiones de la Junta de Relaciones del Trabajo de Puerto Rico 888 (1955).
Véase también, Hiram R. Cancio, The Power of the Congress to Enter into a compact with the People of Puerto Rico, The Legal Status of the Compact, 22 Rev. Col. Abog. de P.R. 341 (1962).
9. Véase, Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico, Vol. IV- págs. 9-59.
10. Memorandum By The Government of the United States of America concerning The Cessation Of Transmission Of Information Under Article 73 (e) of the Charter with regard to the Commonwealth of Puerto Rico. Department of State Bulletin, 4/20/53; Annex II, U.N. Doc. A/Ac. 35 /L. 121 at 8 (1953).
11. IV José Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico 27-28 (1980).
12. Id., a las págs. 45-46.
13. Resolution 748 VIII, United Nations General Assembly.
14. El Congreso de los Estados Unidos creó, en 1964, una Comisión Conjunta para estudiar las relaciones presentes y futuras entre Estados Unidos y Puerto Rico. 78 Stat. 17. Sus miembros fueron nombrados por el Presidente de los Estados Unidos, el Senado de Estados Unidos, la Cámara de Representantes de Estados Unidos y el Gobernador de Puerto Rico. Todos los miembros de la Comisión eran personas de incuestionable categoría.
Los miembros congresionales de la Comisión fueron los senadores Henry Jackson y Jacob Javits y los representantes Leo O'Brien y Roger Morton. La Comisión rindió su informe el 6 de agosto de 1966.
15. 64 Stat. 319.
16. En Dunn v. Blumstein, 405 U.S. 330 (1972), en una nota al calce en la página 337 de la opinión mayoritaria, nota al calce 7, el Tribunal Supremo federal aclaró el dictamen concreto de Pope v. Williams, y rechazó cualquier dicta que fuese contraria a lo que se resolvió en Dunn. Nada de ello tiene que ver con la cita que aparece en el texto de esta opinión.
17. José Trías Monge, ibid., a las págs. 153-154.
18. Antonio Fernós Isern, Estado Libre Asociado de Puerto Rico 13 (2nd ed. 1988).
19. En varias de las decisiones del Tribunal Supremo de Estados Unidos, bajo el régimen de la Ley Orgánica Foraker, se alude a Puerto Rico como un Dais ("country") , además de la referencia como "territorio" de Estados Unidos. Véase, por ejemplo, Martínez v. Asociación de Señoras, supra, a la pág. 25. Véase, también, Pekpe v. U.S., 183 U.S. 176, 181-182 (1901). Para la referencia al concepto de "país doméstico" ("domestic country"), véase, De Lima v. Bidwell, supra, a las págs. 197-198; y González v. Williams, supra, a la pág. 322.
20. Hearings on H.R. 8501 before the House Comm. on Insular Affairs, 64th Cong., ist Sess. 59 (1916).
21. Hearings on H.R. 13818, 63 Cong. , 2nd Sess. 31 (1914).
22. Para hacer viable esta opción, se dejó vigente la sección 7 de la Ley Orgánica Foraker, aun después de aprobarse la Ley Orgánica Jones. Es decir, para que los que optasen por no aceptar la ciudadanía de Estados Unidos, pudiesen continuar siendo ciudadanos de Puerto Rico, era necesario dejar en vigor la disposición originaria que creaba tal ciudadanía, que es la sec. 7 de la Ley Foraker. En efecto, continua vigente todavía. 48 U.S.C.A. 733.
23. En Balzac v. People of P.R., supra, a la pág. 311, el Tribunal Supremo de Estados Unidos expresamente indica que de la mera concesión de la ciudadanía americana no se podía inferir la intención congresional de "incorporate into the Union these distant ocean communities of a different origen and language from those of our continental people."
Según el Tribunal, la concesión de la ciudadanía sólo concedió un derecho adicional a los puertorriqueños: "It enabled them to move into the continental United States and becoming residents of any State there to enjoy every right of any other citizen of the United States, civil, social and political." Id, a la pág. 308.
24. 1 Diario de Sesiones de la Convención Constituyente 344-345 (1961).
25. En el informe de la Comisión creada por el Congreso de los Estados Unidos en 1964 para estudiar las relaciones presentes y futuras entre Puerto Rico y Estados Unidos, se indicó lo siguiente, sobre la relación que existe actualmente bajo el Estado Libre Asociado de Puerto Rico:
"A great deal has been said during the status debate of the last dozen years about the permanency of the relationship. Since the underlying validity of the relationship is its bilateral character, it will be as permanent as the people of Puerto Rico and the people of the United States wish it to be. As noted earlier, however, any future change in political status by mutual consent is not foreclosed."
26. Véase, el Informe de la Comisión de Gobierno de la Cámara de Representantes sobre el P. de la C. 446, del 1 de diciembre 1977; Informe del Presidente de la Comisión de Gobierno del Senado de Puerto Rico en torno al P. del S. 424, Oreste Ramos, pág. 23 (1977) ; y las expresiones del representante Misla Aldarondo, sobre el particular en el debate en el hemiciclo de la Cámara, el 2 de diciembre de 1977. Diario de Sesiones de la Cámara, pág. 105-106.
27. A1 Art. 2. 003 de la Ley Electoral se añadió el requisito de que el elector debía ser ciudadano de Puerto Rico, además de ser ciudadano de Estados Unidos. No hemos encontrado nada en el historial legislativo que explique porqué se añadió ese requisito, o cuál era su alcance. Dicho requisito, además, no se incluyó en el Art. 2.023 de la Ley, creando así una inconsistencia entre ambas disposiciones. Es inconsistente, además, con las expresiones de los líderes legislativos a cargo de la referida ley, mencionadas antes en el texto de la opinión y la nota al calce anterior, de que la Ley Electoral del 1977 conservaba intactos los requisitos sobre el particular de la legislación anterior.
28. Véase, además, las expresiones del Dr. Fernós Isern, citadas antes en la parte V - B del texto de esta opinión, en la cual alude a la ciudadanía de Puerto Rico en el nuevo régimen del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. 29. A partir de la creación del Estado Libre Asociado de Puerto Rico en 1952, hemos hecho breves referencias al concepto de ciudadanía de Puerto Rico en a1gunas decisiones de este Tribunal, que trataban esencialmente con cuestiones relativas al domicilio de alguna de las partes en los litigios que dieron lugar a esas decisiones. Tal es el caso de decisiones como Martínez v. Vda. de Martínez, 88 D.P.R. 443 (1963); y, Fiddler v. Srio. de Hacienda, 85 D.P.R. 316 (1962). Evidentemente, en tales casos, nuestros pronunciamientos, de alcance muy limitado, se ciñeron al asunto concreto planteado en los mismos. No tuvimos en ellos la ocasión para expresarnos propiamente sobre el asunto de la existencia de una ciudadanía puertorriqueña, como lo hacemos en esta opinión.
30. Como se ha indicado antes, en la parte V - B de esta opinión, la Ley Jones de 1917 no derogó la sección 7 de la Ley Foraker, que establecía la ciudadanía de Puerto Rico. Por el contrario, la Ley Jones mantuvo vigente esa sección 7, precisamente para que los puertorriqueños que no aceptasen la ciudadanía americana concedida en 1917, pudiesen continuar siendo ciudadanos de Puerto Rico. Más aun, en 1927, el Congreso enmendó la Ley Jones para extenderle la propia ciudadanía de Puerto Rico a los ciudadanos de Estados Unidos que residiesen en Puerto Rico por espacio de un año. 44 Stat. 1418. Dicha disposición, que evidentemente presupone la existencia de la ciudadanía de Puerto Rico, sigue vigente. 48 U.S.C.A. 733a. Leyes federales posteriores, relativas a inmigración y naturalización, han derogado disposiciones sobre ciudadanía de las referidas actas orgánicas, pero la aludida sección 7 como tal, nunca ha sido derogada, y aparece como vigente en el United States Code Annotated, citado antes.
31.".P.S.P. v. E.L.A., supra, a las págs. 606 y 608.
Debe señalarse, que este derecho evidente, ha sido reconocido al menos en un tratado internacional suscrito por los Estados Unidos. Véase, el Convenio Internacional de Derechos Civiles y Políticos (C.I.D.C.P.) , suscrito por las partes el 23 de marzo de 1976 y ratificado por los Estados Unidos el 8 de septiembre de 1992, Art. 1, 6 International Legal Materials 368-383 (1967). Se trata, pues, de un derecho que forma parte del ordenamiento jurídico federal. Missouri v. Holland, 252 U.S. 416 (1920).
Tomado de
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